Ustawa o petycjach dopuszczając możliwość rozpatrywania petycji przez organy wewnętrzne organów stanowiących JST nie doprecyzowała o jakie organy chodzi.

Obowiązująca od 6 września 2015 roku ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach określa zasady składania i rozpatrywania petycji oraz sposób postępowania organów w sprawach dotyczących petycji. Ma ona stanowić wypełnienie delegacji zawartej w art. 63 Konstytucji RP, który stanowi, iż każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa ustawa.

W ustawie jako zasadę przyjęto, iż petycje kierowane do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego będą rozpatrywane przez te organy. Tym samym o sposobie załatwienia petycji decydować będzie rada gminy (miasta), rada powiatu czy sejmik województwa w formie uchwały podejmowanej na prawidłowo zwołanej sesji, po uprzednim przeprowadzeniu statutowo określonej procedury uchwałodawczej obejmującej przykładowo sporządzenie projektu stosownej uchwały, uzyskanie opinii organu wykonawczego, uzyskanie opinii prawnej, uzyskanie opinii właściwych rzeczowo komisji.

Powyższa zasada nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Ustawa dopuszcza bowiem, iż statut danej jednostki samorządu terytorialnego może wskazywać organ wewnętrzny organu stanowiącego jako właściwy do rozpatrzenia petycji. Rozwiązanie prawne w tym zakresie nawiązuje do rozwiązań przyjętych w przypadku petycji kierowanych do Sejmu i Senatu, które na podstawie Regulaminu Sejmu lub Senatu mogą być rozpatrywane przez właściwe organy wewnętrzne poszczególnych izb parlamentu.

Podkreślić należy, iż w senackim projekcie ustawy o petycjach w powyższym zakresie przewidywano odmienne rozwiązanie. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 2 projektu ustawy „w przypadku złożenia petycji do jednostki samorządu terytorialnego przewodniczący organu stanowiącego tej jednostki kieruje petycję do rozpatrzenia przez właściwą komisję organu stanowiącego”. W uzasadnieniu projektu ustawy nie wskazano przyczyn wprowadzenia powyższego rozwiązania, które uległo zmianom w toku prac parlamentarnych.

Z powyższego wynika, iż możliwość wprowadzenia wyjątku w powyższym zakresie ma obecnie charakter fakultatywny i nie jest uzależniona od wystąpienia jakichkolwiek przesłanek natury prawnej czy faktycznej. Organ stanowiący danej jednostki samorządu terytorialnego może samodzielnie podjąć decyzje czy petycje będą rozpatrywane in gremio przez całą radę (sejmik) – w takim przypadku nie ma potrzeby zamieszczania w statucie danej JST żadnych szczególnych przepisów dotyczących petycji – czy też petycje rozpatrywane będą przez „organ wewnętrzny” rady (sejmiku) co powinno wynikać z jednoznacznego zapisu statutowego. Podkreślić przy tym należy, iż ustawodawca wyraźnie zastrzegł, iż powyższa kwestia należy do tzw. materii statutowej, która powinna być regulowana wyłącznie w statucie danej JST. Tym samym brak jest podstaw do uregulowania przedmiotowej kwestii w odrębnej uchwale. W szczególności analizowany art. 9 ust. 2 ustawy o petycjach nie stanowi samoistnej podstawy prawnej do uchwalenie odrębnego aktu prawa miejscowego.

Podobnie brak jest podstaw, aby organ stanowiący danej jednostki samorządu terytorialnego podejmował pojedyncze (indywidualne) decyzje o skierowaniu poszczególnych petycji do rozpatrzenia przez  jego „organy wewnętrzne” (podobnie „organ wewnętrzny” nie ma możliwości od uchylenia się od załatwienia petycji poprzez skierowanie jej do organu stanowiącego). Decyzja organu stanowiącego w tym zakresie ma mieć charakter generalny (zawarta w akcie powszechnie obowiązującym jakim jest statut), a nie indywidualny. Tym samym należy uznać, iż organ stanowiący z dniem wejścia w życie zmian w statucie w przedmiotowym zakresie traci kompetencje do samodzielnego załatwiania petycji. W konsekwencji wszelkie uchwały w sprawie załatwienia petycji podejmowane przez organ stanowiący, pomimo wprowadzenia przedmiotowych zmian do statutu, winny być uznane za wadliwe i spotkać się z reakcją organów nadzoru (stwierdzeniem nieważności uchwały). Organ stanowiący danej jednostki samorządu terytorialnego będzie mógł ponownie zająć się rozpatrywaniem petycji dopiero po kolejnej zmianie statutu uchylającej przepisy przekazujące kompetencje na rzecz „organu wewnętrznego”.

Odrębną kwestią pozostaje określenie „organu wewnętrznego” organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Zarówno ustawa o petycjach, jak i ustrojowe ustawy samorządowe nie definiują tego pojęcia. W ustawach samorządowych nie zostało ono w ogóle użyte. W doktrynie prawa samorządowego przez organy wewnętrznego rady gminy (rady powiatu czy sejmiku województwa) rozumie się niekiedy „przewodniczącego, wiceprzewodniczących, komisje rady” (por. przykładowo: G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz). W praktyce samorządowej, znajdującej odzwierciedlenie w niektórych statutach JST, pojęcie to ma jeszcze szersze znaczenie i obejmuje m.in. prezydia i konwenty rad, podkomisje, kluby radnych, sądy koleżeńskie itp. (poza zakresem niniejszego opracowania pozostaje analiza legalności tego typu przepisów statutowych – jak długo jednakże obowiązują, tak długi przysługuje im domniemanie legalności).

Pojawia się zatem pytanie czy wszystkie ww. „organy wewnętrzne” mogą być wyposażone w kompetencje do załatwiania petycji. Odpowiedź na to pytanie zdaje się być negatywna. Za wysoce dyskusyjne należałoby bowiem uznać przyznanie kompetencji należącej pierwotnie do organu kolegialnego (rady / sejmiku) wewnętrznemu organowi monokratycznemu, jakim jest przewodniczący. Rozwiązanie takie uznać należy za tym bardziej kontrowersyjne, iż ustrojowe ustawy samorządowe wyraźnie przewidują, iż zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie (sic!) organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Zadania te mogą być wykonywane odpowiednio przez wiceprzewodniczących rady / sejmiku.

Tym samym należy opowiedzieć się za możliwością przyznania kompetencji do załatwiania petycji wyłącznie organom kolegialnym. Jednocześnie celem uniknięcia sporów (w tym sporów z organami nadzoru) i wątpliwości interpretacyjnych należy opowiedzieć się za przypisaniem ich komisjom rady / sejmiku, jako organom wewnętrznym wyraźnie wskazanym w ustawie.

Nie ulega jednak wątpliwości, iż kwestia ta ma charakter dyskusyjny i praktyce niewykluczone jest przyjęcie odmiennej interpretacji. Niewykluczone, iż w przyszłości do kwestii tej zmuszone będą odnieść się organy nadzoru i sądy administracyjne. Czas pokaże jakie stanowisko w tym zakresie zajmą także przedstawiciele doktryny. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż pożądanym w tym zakresie byłoby dokonanie zmiany analizowanego przepisu ustawy o petycjach celem wyeliminowania przedmiotowych wątpliwości.

Całkowicie odrębną kwestią pozostaje natomiast ocena zgodności art. 9 ust. 2 ustawy o petycjach z art. 63 Konstytucji RP. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż komisje rady/sejmiku , w przeciwieństwie  do samej rady czy sejmiku, nie mogą być uznane za organy władzy publicznej. Wiążąca ocena w tym zakresie może być jednakże dokonana wyłącznie przez Trybunał Konstytucyjny. Do czasu ewentualnego orzeczenia organy samorządu terytorialnego, podobnie jak organy nadzoru i sądy administracyjne, zobowiązane są stosować ten przepis ze wszystkimi tego konsekwencjami.