Działania lobbingowe prowadzone są również na szczeblu lokalnych władz samorządowych. Wątpliwości budzi jednak, czy na poziomie tych władz, ich organy zobowiązane są do określonego działania w przypadku prowadzenia wobec nich tego typu działalności.

Podstawowym i jedynym aktem prawnym rangi ustawowej w powyższym zakresie jest uchwalona ponad 10 lat temu ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (ustawa weszła w życie po upływie 6 miesięcy od dnia jej ogłoszenia, tj. 7 marca 2006 r.). Wydawać by się mogło, że tak długi okres funkcjonowania tej ustawy w obrocie prawnym jest wystarczający do wprowadzenia, zwłaszcza na szczeblach jednostek samorządu terytorialnego, obowiązków z niej wypływających.

Jak stanowi art. 1 tej ustawy, ustawa ta określa zasady jawności działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, zasady wykonywania zawodowej działalności lobbingowej, formy kontroli zawodowej działalności lobbingowej oraz zasady prowadzenia rejestru podmiotów wykonujących zawodową działalność lobbingową. Obowiązki wynikające z jej zapisów nałożone zostały przez ustawodawcę na „organy władzy publicznej” (patrz m.in.: art. 2 i 16 ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa), bez zdefiniowania tego pojęcia.

W związku z powyższym konieczne jest wskazanie, jakie podmioty będą traktowane na gruncie tej ustawy jako „organy władzy publicznej”. Analiza w tym zakresie prowadzi do wniosku, że pojęcie to należy rozumieć szeroko. Nie należy zawężać go wyłącznie do organów władzy centralnej (np. Sejm, Senat, Rada Ministrów i jej poszczególni ministrowie). Ustawodawca w odniesieniu do tych organów wskazał bowiem w ww. ustawie szereg dodatkowych obowiązków. Oznacza to, że w sytuacji, gdyby zamiarem prawodawcy było, aby jej przepisy stosować wyłącznie do określonych organów władzy centralnej, w przepisach tych nie posłużono by się obok pojęcia „organów władzy publicznej” nazwami poszczególnych organów centralnych.

Pomocne we właściwym zrozumieniu pojęcia „organów władzy publicznej” są również przepisy Konstytucji RP, w których niejednokrotnie pojawia się to pojęcie. Analiza przepisów ustawy zasadniczej prowadzi do wniosku, że „organami władzy publicznej” oprócz wspomnianych już organów o charakterze centralnym są również organy samorządu terytorialnego, co wynika m.in. z art. 163 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych.

Powyższe pojęcie, zgodnie z art. 1 ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, należałoby jednak rozpatrywać wyłącznie w kontekście organów stanowiących prawo (zarówno to o charakterze powszechnie, jak i wewnętrznie obowiązującym – por. np.: P. Kuczma, Komentarz do art. 2 ustawy [w:] Ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa. Komentarz, P. Kuczma (red.), Toruń 2013, s. 41), co wynika wprost z samego przedmiotu normowania ustawy. Tym samym, zasadnym jest przyjęcie, że „organami władzy publicznej”, o których mowa w ustawie, są zarówno organy jednostek samorządu terytorialnego wszystkich szczebli (uchwałodawcze, tj. rada gminy, rada powiatu i sejmik województwa oraz wykonawcze, tj. wójt/burmistrz/prezydent miasta, zarząd powiatu i zarząd województwa), jak również organy związków komunalnych (międzygminnych, powiatowych, oraz od 1 stycznia 2016 r. powiatowo-gminnych, a w przypadku podpisania przez Prezydenta RP ustawy o związkach metropolitalnych również związków metropolitalnych), będących jedną z form współdziałania jednostek samorządu terytorialnego, z czym związane jest również stanowienia prawa będące instrumentem realizacji zadań publicznych przekazanych temu związkowi.

Na szerokie rozumienie pojęcia „organów władzy publicznej” obejmujące także organy samorządu terytorialnego (a więc nie tylko organy jednostek samorządu terytorialnego, ale również inne organy będące „częścią” samorządu terytorialnego, jak np. wskazane powyżej organy związków komunalnych) wskazuje się również w piśmiennictwie (por. np.: S. Spurek, Komentarz do art. 16 ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, Warszawa 2015, el./LEX, jak również: P. Kuczma, Definicja lobbingu według ustawy z 7 lipca 2005 r., „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2007, z. 4, s. 90-91 oraz J. Wasil, Wybrane metody lobbingu stosowane w samorządzie terytorialnym [w:] B. Dolnicki, Partycypacja społeczna w samorządzie terytorialnym, Warszawa 2014).

Pojęcie lobbingu (działalności lobbingowej)

Definicja legalna pojęcia „działalności lobbingowej” zawarta została w art. 2 ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, w rozumieniu ustawy działalnością lobbingową jest każde działanie prowadzone metodami prawnie dozwolonymi zmierzające do wywarcia wpływu na organy władzy publicznej w procesie stanowienia prawa. Tym samym ustawodawca nie zdecydował się włączyć w zakres tego pojęcia także wpływania na treść i zakres indywidualnych aktów administracyjnych (np. decyzji).

Obok pojęcia „działalności lobbingowej” ustawodawca wprowadził również, w ust. 2 ww. przepisu, pojęcie „zawodowej działalności lobbingowej”, którą zdefiniowano jako zarobkową działalność lobbingowa prowadzoną na rzecz osób trzecich w celu uwzględnienia w procesie stanowienia prawa interesów tych osób. Jednocześnie w ust. 3 wskazano, że zawodowa działalność lobbingowa może być wykonywana przez przedsiębiorcę albo przez osobę fizyczną niebędącą przedsiębiorcą na podstawie umowy cywilnoprawnej.

Tym samy przepisy ustawy wyodrębniają dwie grupy podmiotów zajmujących się działalnością lobbingowa:

1. podmioty prowadzące zawodową działalność lobbingową (podmioty te muszą być wpisane do rejestru podmiotów wykonujących działalność lobbingową – patrz: art. 10-15 ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa);
2. pozostałe podmioty, które prowadzą działalność lobbingową w celach niezarobkowych (tzw. lobbyści okazjonalni, niezawodowi).

Obowiązki organów samorządu terytorialnego

Organy samorządu terytorialnego bez wątpienia również mają do czynienia z działalnością lobbingową. Co istotne, działalność ta ma dwojaki charakter. Po pierwsze działalność lobbingowa może odbywać się w stosunku do tych organów (ze strony szeroko rozumianych podmiotów prywatnych). W takim przypadku możemy mówić o lobbingu klasycznym. Po drugie, organy samorządu terytorialnego również mogą prowadzić działalność lobbingową w odniesieniu do innych tego typu organów. Nierzadko bowiem zdarza się, że organy jednostek samorządu terytorialnego niższych szczebli (gmina i powiat) prowadzą określone działania lobbingowe w celu osiągnięcia określonej korzyści w postaci ustanowienia, np. przez organy samorządu województwa, korzystnych dla nich aktów prawnych. Taką działalność lobbingową można nazwać lobbingiem wewnątrzsamorządowym (por. np. B. Bielenica, Lobbing w samorządzie, „Wspólnota” 2012, Nr 14).

Stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, organy władzy publicznej są obowiązane niezwłocznie udostępniać w Biuletynie Informacji Publicznej informacje o działaniach podejmowanych wobec nich przez podmioty wykonujące zawodową działalność lobbingową, wraz ze wskazaniem oczekiwanego przez te podmioty sposobu rozstrzygnięcia. Jednocześnie w ust. 2 tego przepisu wskazano, że kierownicy urzędów obsługujących organy władzy publicznej, każdy w zakresie swojego działania, określą szczegółowy sposób postępowania pracowników podległego urzędu z podmiotami wykonującymi zawodową działalność lobbingową oraz z podmiotami wykonującymi bez wpisu do rejestru czynności z zakresu zawodowej działalności lobbingowej, w tym sposób dokumentowania podejmowanych kontaktów. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że ustanowione procedury postępowania z podmiotami prowadzącymi działalność lobbingową nie dotyczą tzw. lobbystów okazjonalnych.

Mając powyższe na uwadze, pojawić może się pytanie, czy ust. 2 ww. przepisu, wyrażający obowiązek ustanowienia procedur postępowania z podmiotami prowadzącymi działalność lobbingową, dotyczy również organów samorządu terytorialnego. Uwzględniając przedstawione w niniejszym artykule rozumienie na gruncie przepisów ustawy działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa pojęcia „organów władzy publicznej” wskazać należy, że obowiązek ten dotyczy również tych podmiotów (organów). Tym samym takie procedury powinny być określane również m.in. przez wójta (jako kierownika urzędu gminy), starosty (jako kierownika starostwa), czy też marszałka województwa (jako kierownika urzędu marszałkowskiego).

Należy jednak zaznaczyć, że mimo tak sformułowanego w art. 16 ust. 2 ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa obowiązku brak jest jakichkolwiek przepisów sankcjonujących (konsekwencji) jego niedopełnienia.

Procedura postępowania z podmiotami prowadzącymi działalność lobbingową

Przepisy ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa nie zawierają jakichkolwiek wskazań, jakie elementy (jaką treść) powinna zawierać uchwalana przez kierownika urzędu obsługującego organ władzy publicznej procedura postępowania z podmiotami prowadzącymi działalność lobbingową. Brak jest również wskazania przez ustawodawcę rodzaju aktu normatywnego, na podstawie którego powinna zostać uchwalona ta procedura. W piśmiennictwie wskazuje się, że brak jasnych i wyraźnych wskazań w tym zakresie powoduje istnienie w obrocie prawnym ogromnej liczby procedur o odmiennej treści, co niewątpliwie utrudnia prowadzenie zawodowej działalności lobbingowej zainteresowanym podmiotom (por. np.: P. Kuczma, Ministerialne procedury postępowania z podmiotami prowadzącymi działalność lobbingową – analiza porównawcza, „Przegląd Legislacyjny” 2011, Nr 2-4, s. 67).

Tym samym zasadne jest wskazanie przykładowych elementów, jakie powinna zawierać taka procedura w zakresie sposobu postępowania pracowników urzędu z podmiotami wykonującymi zawodową działalność lobbingową oraz z podmiotami wykonującymi bez wpisu do rejestru czynności z zakresu zawodowej działalności lobbingowej, w tym sposób dokumentowania podejmowanych kontaktów.

W odniesieniu do rodzaju aktu, jakim powinna zostać uchwalona ww. procedura, zasadnym wydaje się wskazanie, że prawidłowym rozwiązaniem w tym zakresie w odniesieniu do wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty, marszałka województwa i przewodniczącego zarządu związku komunalnego będzie forma zarządzenia.

Jednym z najistotniejszych elementów każdej takiej procedury jest wskazanie formy kontaktu (wystąpienia) podmiotów wykonujących zawodową działalnością lobbingową z pracownikami urzędu oraz wskazanie, jaka komórka (jaki wydział) urzędu odpowiedzialny będzie za ten kontakt i weryfikację, czy zgłaszający się podmiot jest wpisany do rejestru podmiotów wykonujących zawodową działalność lobbingową. Kontakty te mogą przyjąć bowiem różnego rodzaju postać – pisemną (tradycyjną, mailową lub inną formę elektroniczną), telefoniczną, poprzez faks, a nawet postać osobistych spotkań. Kolejnym elementem takie procedury powinno być również określenie sposobu obiegu wewnątrz urzędu wpływających pism (dokumentów) w zakresie działań lobbingowych oraz sposobu i terminu odpowiedzi/rozpatrywania tych pism.

W przypadku pism (dokumentów) wpływających od tzw. lobbystów okazjonalnych zasadnym wydaje się wskazanie, że ich wystąpienia klasyfikowane i rozpatrywane będą jako petycje (w rozumieniu ustawy o petycjach) lub wnioski (w rozumieniu działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego) w zależności od ich treści.

Ww. procedura powinna określać również sposób rejestrowania wpływających do urzędu wystąpień podmiotów wykonujących zawodową działalność lobbingową oraz, co wyraźnie wynika z dyspozycji zawartej w art. 16 ust. 2 ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, sposób postępowania w przypadku prowadzenia działalności lobbingowej przez podmioty wykonujące tę działalność bez wpisu do właściwego rejestru. Jak stanowi bowiem art. 17 ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, w przypadku stwierdzenia, że czynności wchodzące w zakres zawodowej działalności lobbingowej są wykonywane przez podmiot niewpisany do rejestru, właściwy organ władzy publicznej niezwłocznie informuje o tym na piśmie ministra właściwego do spraw administracji publicznej.

W przypadku dopuszczenia osobistych kontaktów pracowników urzędu z podmiotami wykonującymi zawodową działalność lobbingową zasadnym wydaje się również wprowadzenie konieczności sporządzenia notatki służbowej z takiego spotkania wraz ze wskazaniem informacji, jakie powinna ona zawierać.

Podsumowanie

Mimo że działania lobbingowe najczęściej prowadzone są na szczeblach władzy centralnej, to analiza przepisów ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa wskazuje, że obowiązki wynikające z jej przepisów (m.in. w zakresie ustanowienia analizowanej w niniejszym artykule procedury postępowania z podmiotami prowadzącymi działalność lobbingową) dotyczą również organów samorządu terytorialnego, które niewątpliwie należą do organów władzy publicznej. Niestety zdecydowana większość tych organów nie zdaje sobie z tego sprawy. Organy te zapominają również o obowiązku zawartym w art. 18 tej ustawy. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, kierownicy urzędów obsługujących organy władzy publicznej opracowują raz w roku, do końca lutego, informację o działaniach podejmowanych wobec tych organów w roku poprzednim przez podmioty wykonujące zawodową działalność lobbingową. W ust. 2 wskazano elementy, jakie powinna zawierać taka informacja.

W związku z powyższym zasadnym wydaje się konieczność doprecyzowania przez ustawodawcę przepisów ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa tak, aby w sposób wyraźny i jednoznaczny wskazywały one, iż obowiązki w niej zawarte dotyczą również organy samorządu terytorialnego.