Wsparcie rozwoju lokalnego przez firmy i jednostki w ramach ich społecznej aktywności coraz częściej przybiera postać darowizn na rzecz gminy – ich przyjmowanie rodzi jednak niekiedy wątpliwości, tak co do wymaganej w tym zakresie procedury, jak i zachowania bezstronności działań organów gminy.

Każda gmina występuje w obrocie prawnym zarówno jako podmiot prawa publicznego, jak i podmiot prawa prywatnego. Uczestnictwo gminy w obrocie prywatnoprawnym nie odbywa się jednak na analogicznych zasadach jak w przypadku innych podmiotów prawa cywilnego. Pozycja gminy jako adresata lub strony czynności cywilnoprawnych jest często ograniczana przez ustawodawcę ze względu na szczególny status gminy jako podmiotu władzy publicznej. W konsekwencji, o dopuszczalności dokonywania określonych czynności cywilnoprawnych przez gminę nie może przesądzać wyłącznie stwierdzenie jej osobowości cywilnoprawnej, lecz również konieczne jest stwierdzenie braku przepisów szczególnych wyłączających zdolność gminy do występowania w stosunkach danego rodzaju.

Darowizna pieniężna jako źródło dochodu gminy

Darowizna pieniężna jako świadczenie prowadzące do przysporzenia majątkowego obdarowanego, jest jego dochodem. Nie ulega wątpliwości, że w budżecie każdej jednostki samorządu terytorialnego mogą być ujmowane jedynie te dochody, których pozyskiwanie jest zgodne z obowiązującym prawem. Ustawodawca ściśle określił zasady finansowania działalności gmin, wskazując precyzyjnie jego źródła (zob. art. 3 i 4 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego). Oznacza to, że źródłami dochodów gmin nie mogą być inne dochody aniżeli dochody ustawowo określone. Gwoli przykładu, w orzecznictwie administracyjnym uznano, że w ramach źródeł dochodów gminy nie mieszczą się środki pozyskane przez gminę z tytułu umowy sponsoringu, gdyż taki dochód nie jest przez ustawodawcę wprost wskazany w przepisach prawa (Zob. np. uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z dnia 31 maja 2011 r. Nr XII/2426/11, OwSS 2011, Nr 4, poz. 100-101.).

Podstawowy katalog dochodów gmin formułują przepisy ww. ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (katalog ten może być rozszerzony przez przepisy szczególne). Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 tejże ustawy do źródeł dochodów własnych gminy zaliczyć należy m.in. spadki, zapisy i darowizny na rzecz gminy. Oznacza to, że dochodem gminy może być darowizna. Skoro dochodem gminy może być darowizna, to gmina jest, co do zasady, legitymowana do przyjmowania darowizn. Warto podkreślić, że przepisy ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego nie wskazują, jakiego rodzaju darowizny mogą być źródłem dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że co do zasady może nim być każda darowizna bez względu na jej przedmiot tzn. zarówno transfer środków pieniężnych, jak i zwolnienie ze zobowiązania. Warto jednak wskazać, że dochody własne gminy, w tym otrzymane darowizny, mogą służyć wyłącznie realizacji zadań własnych tej gminy (por. art. 11 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych). Oznacza to, że za niezgodne z prawem uznać należałoby przyjęcie darowizny z poleceniem jej przeznaczenia na inny cel, aniżeli na realizację zadań własnych gminy.

Tryb przyjmowania darowizn

Darowizna stanowi umowę cywilnoprawną. Darowizna jest zatem, jak każda umowa, czynnością dwustronną, a nie jak niekiedy błędnie się przyjmuje jednostronnym działaniem darczyńcy. Jako umowa, darowizna wymaga złożenia oświadczenia woli przez obie kontraktujące strony umowy tj. zarówno przez darczyńcę, jak i obdarowanego. Oznacza to, że skuteczne dokonanie na rzecz gminy darowizny wymaga nie tylko oświadczenia woli darczyńcy, ale również oświadczenia woli ze strony gminy o przyjęciu darowizny.

Gmina jako osoba prawna (zob. art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym) działa, w tym dokonuje czynności prawnych (np. przyjmuje darowizny), za pośrednictwem swoich organów (zob. art. 38 Kodeks cywilny). Organami gminy są rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta) (art. 11a ust. ustawy o samorządzie gminnym).

Udzielając odpowiedzi na pytanie, który z wyżej wymienionych organów przyjmuje w imieniu i na rzecz gminy darowiznę, należy odwołać się do charakteru prawnego czynności darowizny. Darowizna na rzecz gminy jako czynność, której istotą jest przysporzenie majątkowe po stronie obdarowanego prowadzi do powiększenia zasobu mienia gminy (beneficjenta darowizny) stanowiąc tym samym czynność zarządu mieniem. Organem właściwym do gospodarowania mieniem komunalnym jest wójt gminy (art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym) i to wójt, zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, składa, co do zasady, jednoosobowo oświadczenia woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem (albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą). Przepisy szczególne nie formułują żadnych wymagań dotyczących przyjmowania darowizn przez wójta na rzecz gminy (poza darowiznami w postaci nieruchomości). W orzecznictwie sądowym przyjęto, że dla przyjęcia przez wójta darowizny, nawet znacznej wysokości, nie jest wymagana uprzednia zgoda rady gminy wyrażona w formie uchwały. Przepisy określające kompetencje rady gminy w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu (przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym) nie wymieniają bowiem kompetencji do przyjmowania darowizn. Przepisy te stanowiąc wyjątek od generalnej zasady, zgodnie z którą to wójt gminy gospodaruje mieniem komunalnym, podejmując decyzje gospodarcze, muszą być interpretowane ściśle. Oznacza to, że ewentualna uchwała rady gminy w przedmiocie przyjęcia darowizny nie znajduje umocowania ustawowego. Rada nie może podjąć uchwały w przedmiocie przyjęcia darowizny, nawet wtenczas gdy z takim wnioskiem wystąpi organ wykonawczy (por. Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 października 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 901/14, dostępny w CBOSA.).

Zgodnie z powyższym, oświadczenia o przyjęciu darowizny składa samodzielnie wójt (burmistrz, prezydent miasta) i nie musi w tym zakresie uzyskiwać zgody rady gminy wyrażonej w uchwale (chyba że przedmiotem darowizny jest nieruchomość).

Przyjęcie darowizny od strony postępowania administracyjnego toczonego przed organami gminy

Wiele mniej lub bardziej uzasadnionych kontrowersji wzbudza przyjmowanie darowizn od interesariuszy prowadzonych przez organy gminy postępowań administracyjnych. W praktyce samorządowej często pojawiają się wątpliwości, czy przyjęcie darowizny w takiej sytuacji rzutuje na ważność toczącego się postępowania oraz czy może stanowić podstawę dla postawienia organom gminy zarzutu naruszenia zasady bezstronności.

Ustosunkowując się do wyżej podniesionego problemu wskazać trzeba, że przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie wyłączają dopuszczalności przyjmowania przez gminę darowizn od podmiotów będących stronami toczących się postępowań administracyjnych prowadzonych przez organy gminy, ani też od podmiotów zamierzających dopiero wszcząć w przyszłości takie postępowania. Przyjęcie odmiennej konstrukcji normatywnej prowadziłoby niewątpliwie do absurdów i fasadowości instytucji darowizny na rzecz gminy. Zdecydowaną większość darczyńców gminnych stanowią wszak albo osoby prawne działające na terenie gminy, albo bezpośrednio mieszkańcy gminy, którzy niejako z definicji są lub potencjalnie mogą być uczestnikami postępowań prowadzonych przez organy gminy (chociażby dotyczących wymiaru opłat i podatków lokalnych).  Uznanie, że darowizna nie może być przyjęta od podmiotu, który posiada interes prawny w działaniach organów gminy prowadziłoby zatem do konieczności odmowy przyjęcia niemal każdej darowizny.

Warto wskazać, że zapewnieniu bezstronności w rozstrzyganiu spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych służą określone przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego instytucje wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu (art. 24 §1-4 k.p.a.) oraz wyłączenia organu od załatwienia sprawy (art. 25 §1-2 k.p.a.). Żadna z wymienionych instytucji nie wyłącza od załatwienia sprawy pracowników urzędu lub organu właściwego w sprawie w związku z przekazaną darowizną na rzecz osoby prawnej, którą ten organ i ci pracownicy reprezentują. W wyniku darowizny dokonanej na rzecz gminy, korzyść majątkową uzyskuje gmina jako osoba prawna. Korzyść ta musi zostać rozdysponowana zgodnie z obowiązującymi przepisami tj. zostać przeznaczona na realizację zadań własnych gminy. Z tytułu darowizny na rzecz gminy przysporzenia majątkowego nie uzyskuje żadna z osób pełniących funkcję organów gminy (wójt, czy radni), ani żaden z pracowników gminy. W konsekwencji, fakt przyjęcia lub nie przyjęcia darowizny nie stanowi przedmiotu osobistego interesu majątkowego osób uczestniczących w postępowaniu rozstrzygającym sprawę darczyńcy, a tym samym nie rodzi ryzyka niezachowania w trakcie tych postępowań bezstronności orzekającego organu.

W kontekście problematyki zachowania bezstronności w toku postępowań administracyjnych dotyczących darczyńcy, odnieść należy się także do problematyki wdzięczności za przekazaną darowiznę. Przyjęcie darowizny rodzi bowiem po stronie obdarowanego tzw. moralny obowiązek wdzięczności [por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt I CK 112/05, LEX nr 186998]. Zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego rażąca niewdzięczność stwierdzona po stronie obdarowanego stanowi przesłankę do odwołania darowizny. Wdzięczność obdarowanego względem darczyńcy polega na wstrzymywaniu się przez niego od zachowań naruszających dobre relacje z darczyńcą oraz, w razie potrzeby, służeniu niezbędną pomocą darczyńcy. Wdzięczność wobec darczyńcy nie może jednakże przejawiać się na zachowaniu niezgodnym z prawem. Stąd przyjęcie darowizny nie rodzi po stronie organów gminy „moralnego” zobowiązania do wydania korzystnych dla obdarowanego rozstrzygnięć. W praktyce można, co prawda spotkać próby odwołania darowizny z powołaniem się na rażącą niewdzięczność organów gminy polegającą na podjęciu rozstrzygnięć prawnych niekorzystnych dla darczyńcy, jednakże takie działanie, nie znajduje żadnego uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa (Zob. Pismo skierowane do Wójta Gminy Krasnopol wzywające do zwrotu dokonanej przez darowizny ze względu na niekorzystne dla darczyńcy zmiany w planie miejscowym – dostępne online pod adresem WWW http://www.sejnyplus.pl/przedsadowe-wezwanie-do-zwrotu-darowizny,14,pobierz-plik).

Niezależnie od dokonanej oceny prawnej dopuszczalności dokonania na rzecz gminy darowizny z punktu widzenia reguł zapewnienia bezstronności organów gminy, pamiętać należy o pozaprawnym aspekcie podejmowania przez organy gminy decyzji o przyjmowaniu darowizn od osób będących stronami prowadzonych przez te organy postępowań, zwłaszcza gdy dotyczą one realizacji kontrowersyjnych przedsięwzięć (np. budowy instalacji oddziałujących negatywnie na środowisko). Przyjęcie w takiej sytuacji darowizny rodzi niewątpliwie ryzyko negatywnego odbioru społecznego takiego działania, co powinno zostać uwzględnione przy podejmowaniu decyzji o przyjęciu lub nieprzyjęci darowizny z uwagi na nakaz pogłębiania zaufania obywateli do działań podejmowanych przez władze publiczne.

__________________________________________________________________________
Szukasz pomocy prawnej w opisanym przez nas zakresie?
Sprawdź naszą PROPOZYCJĘ.