Ogólnopolskie Porozumienie Organizacji Samorządowych wypracowało 25 postulatów dotyczących niezbędnych zmian w systemie prawa samorządu terytorialnego.

Czym jest OPOS?

Ogólnopolskie Porozumienie Organizacji Samorządowych (OPOS) to niesformalizowana platforma współpracy 11  regionalnych organizacji i środowisk samorządowych z terenu całej Polski.

W jej skład wchodzą obecnie:

1.     Podkarpackie Stowarzyszenie Samorządów Terytorialnych

2.     Stowarzyszenie Gmin i Powiatów Wielkopolski

3.     Stowarzyszenie Gmin Regionu Południowo Zachodniego Mazowsza

4.     Stowarzyszenie Związek Gmin i Powiatów Regionu Łódzkiego

5.     Sudecki Konwent Prezydentów, Burmistrzów i Wójtów

6.     Śląski Związek Gmin i Powiatów

7.     Zrzeszenie Gmin Województwa Lubuskiego (dawniej: Zrzeszenie Prezydentów, Burmistrzów i Wójtów Województwa Lubuskiego)

8.     Związek Gmin Lubelszczyzny

9.     Związek Gmin Pomorskich

10.  Związek Gmin Śląska Opolskiego

11.  Związek Gmin Warmińsko-Mazurskich

OPOS zainicjował swoją działalność w październiku 2013 roku podczas spotkania w Nowej Soli. Od tego czasu zajmował on stanowiska w większości kluczowych dla środowiska samorządowych zagadnień.

25 postulatów samorządowych

Jedną z najważniejszych inicjatyw OPOSu było opracowanie 25 postulatów samorządowych na XXV-lecie odrodzonego samorządu terytorialnego. Inicjatywa w tym zakresie została zgłoszona przez Związek Gmin Lubelszczyzny. Miała ona stanowić swoiste podsumowanie minionego ćwierćwiecza funkcjonowania samorządu terytorialnego w Polsce, polegające na wyraźnym wyartykułowaniu głównych bolączek samorządowych i sposobów ich rozwiązania.

Postulaty zostały podzielone na pięć kategorii:

1) postulaty dotyczące ustroju JST;

2) postulaty dotyczące finansowania JST;

3) postulaty dotyczące realizacji zadań JST;

4) postulaty dotyczące nadzoru i kontroli nad JST;

5) postulaty dotyczące tworzenia prawa samorządowego.

25 postulatów zostało formalnie przyjętych przez OPOS podczas  posiedzenia w Gdańsku w czerwcu 2015 roku, którego gospodarzem był Związek Gmin Pomorskich. Jednocześnie postulaty te zostały przyjęte w formie uchwał organów statutowych przez szereg organizacji regionalnych wchodzących w skład OPOSu, czego przykładem może być  uchwała Walnego Zebrania Członków Zrzeszenia Gmin Województwa Lubuskiego z dnia 23 kwietnia 2015 roku.

Postulaty dotyczące ustroju JST

Wśród postulatów dotyczących ustroju JST wskazano przede wszystkim na konieczność zapewnienia poszanowania konstytucyjnych standardów funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego oraz zapewnienia poszanowania (przywrócenia) klauzuli generalnej określającej zakres działania jednostek samorządu terytorialnego.

Pierwszy z postulatów uznać należy za ogólny apel adresowany przede wszystkim do ustawodawcy, mający przypomnieć mu, iż funkcjonowanie samorządu terytorialnego oparte jest w pierwszej kolejności na przepisach Konstytucji RP i zawartych w niej gwarancjach, które nie mogą być naruszane przez żaden z organów władzy publicznej.

W przypadku drugiego z ww. postulatów możliwe jest podjęcie bardziej konkretnych działań. Przykładem w tym zakresie mogą być propozycje zawarte w prezydenckim projekcie ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk sejmowy 1699) (szerzej: M. Kiełbus, PROJEKT PREZYDENCKI: efekt prac podkomisji sejmowej – cz. I oraz PROJEKT PREZYDENCKI: efekt prac podkomisji sejmowej – cz. II). Wśród licznych przepisów, niekiedy o charakterze dość dyskusyjnym, proponuje się m.in. upoważnienie organów stanowiących gmin i województw do podejmowania uchwał w sprawie przystąpienia do realizacji zadań publicznych o znaczeniu lokalnym / regionalnym nieuregulowanych przez odrębne ustawy oraz określenia sposobu realizacji takich zadań. Jednocześnie projektodawcy proponują, aby jednostki samorządu terytorialnego mogły samodzielnie określać sposób realizacji zadań własnych, chyba, że ustawa stanowi inaczej ze względu na uzasadnioną konieczność zapewnienia jednolitego sposobu realizacji określonego zadania w skali całego kraju.

OPOS apeluje także o doprecyzowanie relacji pomiędzy organami stanowiącymi a organami wykonawczymi samorządu terytorialnego. Postulat w tym zakresie jest związany z „niedokończoną” reformą ustroju samorządu gminnego przeprowadzoną w wyniku wejścia w życie ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Jej następstwem było znaczące uniezależnienie w gminie organu wykonawczego od organu stanowiącego, co w szeregu przypadków jest źródłem istotnych problemów i wątpliwości natury prawnej.

Wśród postulatów ustrojowych wskazano także na konieczność zapewnienia samodzielności ustrojowo-proceduralnej jednostek samorządu terytorialnego.  Jednostki samorządu terytorialnego powinny mieć bowiem zagwarantowane możliwie szerokie możliwości decydowania o strukturze własnych organów oraz trybach ich postępowania. Regulacja ustawowa w tym zakresie powinna dotyczyć wyłącznie kwestii najważniejszych, które winny być ujednolicone w skali całego kraju. Niestety w praktyce dość często dochodzi do kwestionowania przez organy nadzoru przyjmowanych w tym zakresie rozwiązań statutowych. Jednocześnie co jakiś czas zgłaszane są inicjatywy ustawodawcze mające częściowo unifikować rozwiązania proceduralne obowiązujące w poszczególnych jednostkach samorządu terytorialnego.

Regionalne organizacje samorządowe zrzeszone w ramach OPOSu apelują także o stworzenie przejrzystych zasad zmiany podziału terytorialnego kraju, w tym dobrowolnego łączenia się jednostek samorządu terytorialnego oraz uzyskiwania statusu powiatu grodzkiego przez miasta spełniające określone przez prawo przesłanki. Postulat ten, w zakresie łączenia gmin, został częściowo zrealizowany poprzez uchwalenie ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (szerzej: M. Karciarz, Sejm rozpatrzył poprawki Senatu do nowelizacji prawa samorządowego). Niestety pomimo kolejnej zmiany ustawy nie udało się rozwiać wszystkich wątpliwości, zwłaszcza tych których dostarczył proces łączenia Miasta Zielona Góra i Gminy wiejskiej Zielona Góra. W zakresie drugiej części przedmiotowego postulatu należy zwrócić uwagę na senacką inicjatywę ustawy o zmianie ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy – Kodeks wyborczy (druk 3682) (szerzej: A. Kudra, M. Jagodziński, Status miasta na prawach powiatu także dla miast liczących powyżej 70 tys. mieszkańców?), która w najbliższym czasie zostanie rozpatrzona przez Sejm. Biorąc pod uwagę „kontrowersyjny” charakter przedłożenia senackiego nie sposób przewidzieć ostatecznego rozstrzygnięcia parlamentu.

Postulaty dotyczące finansowania JST

W zakresie finansowania jednostek samorządu terytorialnego OPOS postuluje o stworzenie stabilnych zasad finansowania realizacji zadań własnych. Z postulatem z tym związany jest apel o każdorazowe rekompensowanie ubytków w dochodach własnych jednostek samorządu terytorialnego wynikających ze zmian w przepisach regulujących ich funkcjonowanie. Postulaty te mają na celu ochronę podmiotów komunalnych przed gwałtownym umniejszeniem dochodów własnych na skutek różnorakich decyzji politycznych (np. zwiększenie kwoty wolnej od podatku), które mogą być podejmowane szczególnie w okresie kampanii wyborczych. Jednocześnie proponowane rozwiązania mają stanowić zabezpieczenie przed nagłymi zmianami koniunktury gospodarczej co może znacząco wpłynąć na sytuację finansową jednostek samorządu terytorialnego.

Jednym z rozwiązań w tym zakresie ma być, zdaniem OPOSu, zapewnienie udziału w dochodach własnych wpływów z podatków pośrednich, w tym podatku VAT, oraz zwrot podatku VAT od inwestycji publicznych realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego.

OPOS proponuje także zapewnienie pełnego finansowania realizacji zadań zleconych. Problem ten od dłuższego czasu zgłaszany jest przez środowiska samorządowe, które z jednej strony zabiegają o zmianę przepisów, z drugiej zaś dochodzą swoich roszczeń na drodze postępowań sądowych (szerzej: P. Kołodziejczak, Proces o odszkodowanie, gdy dotacja nie pokrywa kosztów zadań zleconych).

Organizacje samorządowe apelują również o stworzenie sprawiedliwego i przejrzystego mechanizmu wyrównawczego pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego (tzw. Janosikowe). Kwestia ta jest szczególnie ważna w kontekście orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego podważającego obecny model funkcjonujący w tym zakresie (szerzej: M. Karciarz, „Janosikowe” wymaga zmian).

Postulaty dotyczące realizacji zadań JST

Zbiór postulatów dotyczących realizacji zadań JST rozpoczyna apel o zapewnienie samodzielności organizacyjnej w realizacji zadań własnych. Jednostki samorządu terytorialnego powinny mieć ustawowo zagwarantowaną samodzielność w doborze odpowiednich form organizacyjno-prawnych przy pomocy których realizować będą ustawowo określone zadania. Większa elastyczność w tym zakresie pozwoli na optymalne dostosowanie struktur samorządowych do specyfiki poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego. Jest to szczególnie istotne w przypadku gmin, które cechują się największym zróżnicowaniem.

OPOS wnioskuje także o dookreślenie katalogu dobrowolnych i obligatoryjnych zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego. Obecne rozwiązania prawne w tym zakresie generują bowiem szereg trudności interpretacyjnych.

Postulatami związanymi z kwestiami finansowymi są apele o określenie standardów realizacji i finansowania zadań zleconych. Powinno to pozwolić na uniknięcie permanentnego niedofinansowania realizacji zadań zleconych, korzystnie wpływając na sytuację ekonomiczną jednostek samorządu terytorialnego.

Postulaty dotyczące nadzoru i kontroli nad JST

Organizacja samorządowe wchodzące w skład OPOSu postulują o zmianę mechanizmów funkcjonowania organów nadzoru poprzez wprowadzenie mechanizmu sygnalizacji poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. Propozycja rozwiązania tego problemu znajduje się w prezydenckim projekcie ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw.

OPOS apeluje także o doprecyzowanie pozycji ustrojowej Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, które pomimo tego, iż nie są organami samorządu terytorialnego realizują część jego zadań, poprzez wydanie decyzji administracyjnych wpływających na prawa i obowiązki jednostek samorządu terytorialnego i ich mieszkańców (w tym decyzji merytorycznych m.in. w zakresie planowania przestrzennego).

Wśród postulatów dotyczących nadzoru i kontroli nad JST wskazano także na potrzebę doprecyzowania pozycji JST i ich organów w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych. W obecnym stanie prawnym sądy administracyjne dość konsekwentnie odmawiają jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony we wszystkich postępowaniach administracyjnych prowadzonych przez ich organy. Jednocześnie podmioty komunalne nie mają przymiotu strony postępowania odwoławczego, jeżeli ich organy orzekały w pierwszej instancji. Oznacza to, iż nie mogą one bronić swoich rozstrzygnięć przed SKO, jak również zaskarżać do sądów administracyjnych niekorzystnych rozstrzygnięć organów odwoławczych. Pierwotne propozycje w tym zakresie zawarte w tzw. projekcie prezydenckim zostały z niego usunięte na etapie prac parlamentarnych.

W katalogu 25 postulatów znalazł się także apel o doprecyzowanie zasad sądowo-administracyjnej kontroli aktywności organów samorządu terytorialnego, w szczególności aktów prawa miejscowego. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględniają w głównej mierze specyfikę kontroli decyzji administracyjnych i innych aktów o charakterze indywidualnym. Tymczasem nie jest to jedyna prawna forma działania administracji. Brak jasnych i konsekwentnych rozwiązań prawnych w tym zakresie częstokroć utrudnia funkcjonowania podmiotów komunalnych generując dalsze trudności prawnej.

Regionalne organizacje samorządowe zrzeszone w ramach OPOSu apelują także o stworzenie instrumentów mających na celu ujednolicenie orzecznictwa organów nadzoru i sądów administracyjnych. Jest to szczególnie istotne w kontekście działań organów nadzoru podlegających ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej. Organy te charakteryzują się bowiem dość znacznymi rozbieżnościami w wydawanych rozstrzygnięciach nadzorczych. Dodatkowo być może warto rozważyć wyposażenie organizacji samorządowych (ogólnopolskich wchodzących w skład Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego lub wybranych organizacji regionalnych) w kompetencję do inicjowania postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zmierzającego do podjęcia uchwały mającej na celu ujednolicenie orzecznictwa sądów administracyjnych w sprawach samorządowych.

Postulaty dotyczące tworzenia prawa samorządowego

Ostatnia grupa postulatów dotyczy tworzenia prawa samorządowego. Zamieszczono w niej postulat zapewnienia możliwości udziału organizacjom samorządowym w postępowaniach przed Trybunałem Konstytucyjnym. Co oczywiste dotyczyć ma to postępowań dotyczących spraw samorządowych, w których obecnie poszczególne jednostki samorządu terytorialnego muszą występować samodzielnie. W szeregu przypadków skutkuje to rozpoznawaniem sprawy na podstawie nie do końca przemyślanego i niewystarczająco uzasadnionego wniosku, w skutek czego rozstrzygnięcie TK jest niekorzystne dla środowisk samorządowych.

OPOS postuluje także o zapewnienie realnego udziału przedstawicieli środowisk samorządowych we wszystkich etapach procesu stanowienia prawa samorządowego. Zapewnienie tego udziału nie może być bowiem traktowane wyłącznie jako uciążliwy obowiązek o charakterze formalnym, który spełniany jest wyłącznie w celu doprowadzenia do zgodności z prawem procedury prawodawczej. Środowiska samorządowe realizując hasło „nic o nas bez nas” powinny móc przedstawiać swoje stanowiska wobec wszystkich projektów aktów prawnych dotyczących spraw samorządowych, jak również wobec późniejszych zmian wprowadzanych do tych projektów. Powinno się przy tym eliminować tryby proceduralne pozwalające na uniknięcie pełnej dyskusji z samorządowcami (np. obowiązek przedkładania poselskich projektów ustaw samorządowych do zaopiniowania Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego).

Jednym z ważniejszych postulatów jest postulat uporządkowania prawa samorządowego z uwzględnieniem dotychczasowego dorobku, praktyki i orzecznictwa doktryny, przy jednoczesnym braku różnicowania pomiędzy poszczególnymi ustrojowymi ustawami samorządowymi. Realizacji tego postulatu służyć ma utworzenie Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Samorządowego. Należy przypomnieć, iż stosowny projekt ustawy został już przygotowany przez ogólnopolskie organizacje samorządowe wchodzące w skład Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. Niestety inicjatywa samorządowa w tym zakresie, po przekazaniu członkom sejmowej Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej, została skierowana do podkomisji ustrojowej, która dotychczas nie zajęła się przedmiotową kwestią.  Oznacza to, iż w obecnej kadencji parlamentu inicjatywa nie zostanie poddana szerszej dyskusji i dalszemu procedowaniu w toku procedury ustawodawczej (szerzej: A. Kudra, M. Kiełbus, Inicjatywa ustawodawcza powołania Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Samorządowego).

Ostatnim postulatem jest postulat każdorazowego poprzedzenia inicjatyw ustawodawczych dotyczących funkcjonowania samorządu terytorialnego szczegółową analizą skutków ich uchwalenia, w tym skutków finansowych. W chwili obecnej w szeregu przypadków projekty ustaw wprost wskazują, iż ich uchwalenie nie wpłynie na sytuację finansową podmiotów komunalnych. W praktyce jednak stanowią one źródło nowych wydatków samorządowych lub wpływają na ubytek w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Rzetelna analiza w tym zakresie, już na etapie opracowywania projektu ustawy, ponawiana w przypadku istotnych zmian w toku procedury ustawodawczej, powinna dostarczyć parlamentarzystom rzeczywistej wiedzy na temat podejmowanych przez nich decyzji uświadamiając zgodność bądź niezgodność projektowanych regulacji ze standardami konstytucyjnymi.

Podsumowanie

Inicjatywa „25 postulatów samorządowych na XXV-lecie odrodzonego samorządu terytorialnego” podjęta przez Ogólnopolskie Porozumienia Organizacji Samorządowych stanowi istotny i cenny wkład w dyskusję na temat kierunków zmian prawa samorządu terytorialnego w Polsce. Krótkie i konkretne postulaty sformułowane na odpowiednim stopniu ogólności nie stanowią recepty na konkretne problemy, z którymi borykają się podmioty komunalne, lecz są swoisty drogowskazami ukazującymi pożądane kierunki reform.

Należy mieć nadzieję, iż postulaty te trafią do właściwych środowisk decyzyjnych i opiniotwórczych. W szczególności zaś należy oczekiwać, iż zostaną one przekazane nowy parlamentarzystom i przedstawicielom administracji rządowej po jesiennych wyborach. Na 25 postulatach samorządowych OPOSu można bowiem rozpocząć budowę kolejnych projektów samorządowych. Może dzięki OPOSowi i innym środowiskom samorządowym projekty te wreszcie będą miały charakter systemowy, a przestaną być narzędziem bieżącej gry politycznej prowadzonej ze szkodą dla jednostek samorządu terytorialnego i ich mieszkańców.

___________________________________________________________________

Szukasz pomocy prawnej w opisanym przez nas zakresie?

Sprawdź naszą PROPOZYCJĘ.