Przepisy dotyczące badania podstaw do uznania ceny za rażąco niską, obowiązujące od dnia 19 października 2014 r., mogą wzbudzać kontrowersje. W toku ich stosowania pojawia się szereg wątpliwości.

Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych [dalej również u.p.z.p.] [1] zamawiający powinien zwrócić się o udzielenie wyjaśnień, w tym złożenia dowodów, dotyczących elementów oferty mających wpływ na wysokość cen, w przypadku gdy cena oferty jest niższa o 30% od wartości zamówienia lub średniej arytmetycznej cen wszystkich złożonych ofert. Oczywiście nie powinno budzić wątpliwości, że zamawiający powinien zwrócić się do wykonawcy o wyjaśnienia w każdym wypadku podejrzenia, że cena może być rażąco niska - nawet gdy próg 30% nie został przekroczony. Problematyczny może okazać się jednak fakt, że przywołany przepis nie precyzuje, co należy rozumieć przez pojęcia „cena oferty” oraz „wartość zamówienia”. Nie jest bowiem oczywiste, czy zamawiający powinien odnosić się do kwot netto czy brutto. Wątpliwości budzi w szczególności definicja wartości zamówienia.

Cena oferty

Ustawa Prawo zamówień publicznych zawiera definicję ceny. Zgodnie z art. 2 pkt. 1 u.p.z.p., który odwołuje się do ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług, cenę należy rozumieć jako „wartość wyrażoną w jednostkach pieniężnych, którą kupujący jest obowiązany zapłacić przedsiębiorcy za towar lub usługę”, przy czym „w cenie uwzględnia się podatek od towarów i usług oraz podatek akcyzowy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów sprzedaż towaru (usługi) podlega obciążeniu podatkiem od towarów i usług lub podatkiem akcyzowym”. Ceną oferty jest więc cena uwzględniająca podatek VAT (cena brutto). Skoro zatem art. 90 ust. 1 u.p.z.p. odnosi się do ustawowej definicji ceny, to właśnie cena brutto powinna posłużyć do badania, czy cena oferty nie jest rażąco niska.

Wartość zamówienia

Podobnie jak w przypadku ceny oferty, również wartość zamówienia została zdefiniowana w ustawie Prawo zamówień publicznych. Zgodnie z art. 32 ust. 1 u.p.z.p. podstawą ustalenia wartości zamówienia jest całkowite szacunkowe wynagrodzenie wykonawcy, bez podatku od towarów i usług, ustalone przez zamawiającego z należytą starannością. Odmiennie zatem niż w przypadku ceny oferty, wartość zamówienia stanowi kwota bez podatku VAT (kwota netto). Należy także pamiętać, że jeżeli zamawiający przewiduje udzielenie zamówień uzupełniających, przy ustalaniu wartości zamówienia zobowiązany jest uwzględnić wartość zamówień uzupełniających.

Wykładnia literalna

Analizując przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych, można dojść do wniosku, że zamawiający powinien porównywać cenę oferty brutto z wartością zamówienia netto, przy czym ta wartość powinna uwzględniać również wartość przewidywanych zamówień uzupełniających. Zamawiający porównywałby zatem ze sobą wartości, które są nieadekwatne i prowadziłoby to do niewymiernych wyników oceny. Takie rozumienie art. 90 ust. 1 u.p.z.p. byłoby sprzeczne z celem jego wprowadzenia do ustawy, a co więcej pozostawałoby w sprzeczności z założeniem racjonalności ustawodawcy.

Wyrok Krajowej Izby Odwoławczej

Przeciwko wykładni literalnej art. 90 ust. 1 u.p.z.p., opowiedziała się między innymi Krajowa Izba Odwoławcza [dalej również jako: KIO lub Izba]. W wyroku KIO z dnia 9 lutego 2015 r. (sygn. akt KIO 165/15, Lex nr 1654714), podkreślono, że „wskazanie w art. 90 ust. 1 p.z.p. wyznacznika „wartość zamówienia”, biorąc pod uwagę dotychczasową wykładnię tego pojęcia, w kontekście konieczności oceny podejrzenia rażąco niskiej ceny, należy interpretować jako wartość szacunkową danego, konkretnego zamówienia, które będzie określone przedmiotem świadczenia (a więc wartość szacunkową z odliczeniem wartości przewidywanych zamówień uzupełniających), jednak obliczoną z należytą starannością, zgodnie z art. 32 ust. 1 p.z.p. jako wartość netto, do której w celu porównywalności tej wartości z wartością ofert złożonych w postępowaniu należy doliczyć kwotę VAT, właściwą dla danego przedmiotu zamówienia”. Powyższe stanowisko potwierdza również doktryna [2].

Opinia Urzędu Zamówień Publicznych

Odnośnie kwestii odliczania wartości przewidywanych zamówień uzupełniających od wartości zamówienia w ramach stosowania art. 90 ust. 1 u.p.z.p., wypowiedział się również Urząd Zamówień Publicznych [3]. Zgodnie z wytycznymi  przy stosowaniu tego przepisu, w celu ustalenia konieczności zwrócenia się do wykonawcy o wyjaśnienia, należy brać pod uwagę wartości odnoszące się do tego samego zakresu przedmiotu zamówienia. Wykonawca podaje bowiem proponowaną cenę wyłącznie w odniesieniu do zamówienia podstawowego i nie uwzględnia zamówień uzupełniających. Z tego powodu, również zamawiający powinien stosować przy porównywaniu, wartość zamówienia bez uwzględnienia wartości przewidywanych zamówień uzupełniających.

Prawidłowa wykładnia

Nie powinno budzić zatem wątpliwości, iż pojęcie „wartość zamówienia” użyte przez ustawodawcę w art. 32 ust. 1 u.p.z.p. nie jest równoznaczne z „wartością zamówienia”, o której mowa w art. 90 ust. 1 u.p.z.p. Wydaje się, iż przeważająca część argumentów przemawia za tym, aby zamawiający w celu ustalenia konieczności zwrócenia się do wykonawcy o wyjaśnienia, posługiwał się wartością zamówienia powiększoną o podatek VAT (wartość brutto), przy czym wartość ta nie powinna uwzględniać wartości przewidywanych zamówień uzupełniających. Stosując się to powyższych uwag, zamawiający uniknie ewentualnych konsekwencji w razie przeprowadzenia kontroli stosowania przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych przez stosowne organy lub wniesienia skutecznych odwołań do KIO przez wykonawców ubiegających się o udzielenie zamówienia.

[1] Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jednolity Dz.U.2013.907 ze zm.).

[2] Zob. J. Pieróg, Prawo zamówień publicznych. Komentarz. Wyd. 13, Warszawa 2015.

[3] Zob. Informator Urzędu Zamówień Publicznych nr 2/2015, str. 29, dostępny pod adresem: www.uzp.gov.pl.

___________________________________________________________________

Szukasz pomocy prawnej w opisanym przez nas zakresie?

Sprawdź naszą PROPOZYCJĘ.