Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj

Jednostki samorządu terytorialnego będą mogły tworzyć jednostki zapewniające wspólną obsługę administracyjną, finansową i księgową własnych jednostek organizacyjnych.

Jedną z ważniejszych zmian wprowadzanych do polskiego systemu prawa samorządowego na mocy tzw. ustawy MAiC jest dodanie do ustaw ustrojowych regulacji zezwalających samorządom na wspólną obsługę własnych jednostek organizacyjnych (na temat projektu tejże ustawy oraz procesu legislacyjnego poprzedzającego jej uchwalenie zob. np. Nowelizacja prawa samorządowego coraz bliżej, Projekt MAiC uchwalony - pierwszy krok w stronę reformy samorządowej wykonany?). Ich utworzenie będzie możliwe już od 1 stycznia 2016 r., pod warunkiem rzecz jasna, że Prezydent RP podpisze uchwaloną przez parlament ustawę.

Idea wspólnej obsługi w samorządach

Centra usług wspólnych to wydzielone, z podmiotów zajmujących się świadczeniem określonych usług, jednostki wyspecjalizowane w określonych zadaniach (np. rachunkowości), które obsługują te podmioty w ramach własnej organizacji. Mechanizm tzw. centrów usług wspólnych jest popularny w sektorze prywatnym. Przedsiębiorstwa prywatne coraz częściej tworzą dla swoich oddziałów czy placówek, centra usług księgowych, centra realizujące procesy HR, obsługę IT, zakupy, zarządzające nieruchomościami, itp., odciążając tym samym oddziały i placówki od realizacji tych zadań przez każdą spośród nich osobno. Od początku lat 90. masowo powstają także centra międzynarodowe, które obsługują procesy wsparcia dla wielu podmiotów gospodarczych w wielu krajach.

Jednostki samorządu terytorialnego są niewątpliwie jednymi z największych świadczeniodawców usług publicznych w kraju. Dotychczas jednak wspólna obsługa dla jednostek organizacyjnych świadczących usługi publiczne w imieniu samorządów mogła być realizowana jedynie w odniesieniu do określonych ustawowo usług. Gwoli przykładu, ustawa o systemie oświaty od ponad 10 lat umożliwia organom prowadzącym szkoły i placówki zorganizowanie wspólnej obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej prowadzonych szkół i placówek. Istniejące dane, dotyczące wspólnej obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół pokazują, że samorządy chętnie korzystały z tej możliwości – prawie 50% wszystkich gmin utworzyło zespoły obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół i placówek.

Przyjęta przez parlament ustawa o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw otwiera możliwość szerokiego zastosowania mechanizmu wspólnej obsługi w samorządach. Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu do projektu ustawy, tworzenie wspólnej obsługi pozwoli na uzyskanie szeregu oszczędności (m.in. w wyniku lepszego wykorzystania posiadanych zasobów, zmniejszenia kosztów operacyjnych i specjalizacji), sprzyjać będzie poprawie jakości procesów poprzez standaryzację, umożliwi także bardziej elastyczne zarządzanie jednostkami. Funkcjonowania centrów wspólnej obsługi da szansę także na wykorzystanie efektu skali np. w procesie prowadzenia wspólnych zamówień publicznych.

W opinii ekspertów, dzięki praktycznej aplikacji przyjętego przez parlament narzędzia, w samorządach możliwe będzie rozwiązanie wielu dotychczasowych problemów wynikających z dużej koncentracji sektora publicznego na bieżącej obsłudze obywateli i stosunkowo małego nacisku kładzionego na usprawnianie sposobu działania służb publicznych.

Sposób organizacji wspólnej obsługi

Ustawa rządowa dodaje do ustawy o samorządzie gminnym przepisy art. 10a-10d stanowiące ustrojową podstawę dla organizacji wspólnej obsługi. Analogiczne przepisy zostały wprowadzone do ustawy o samorządzie powiatowym (art. 6a-6d) i do ustawy o samorządzie województwa (art. 8c-8f).

Zgodnie z dodanym do ustawy o samorządzie gminnym przepisem art. 10a, gmina będzie mogła zapewnić wspólną obsługę, w szczególności administracyjną, finansową i organizacyjną:

1. jednostkom organizacyjnym gminy zaliczanym do sektora finansów publicznych,
2. gminnym instytucjom kultury,
3. innym zaliczanym do sektora finansów publicznych gminnym osobom prawnym utworzonym na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego.

Jednostki, na rzecz których może zostać zorganizowana wspólna obsługa określane są w ustawie mianem „jednostek obsługiwanych”. Jednostki świadczące wspólną obsługę natomiast mianem „jednostek obsługujących”. Jednostkami obsługującymi mogą być urząd gminy, inna jednostka organizacyjna gminy, jednostka organizacyjna związku międzygminnego albo jednostka organizacyjna związku powiatowo-gminnego. Oznacza to, iż wspólna obsługa może być zagwarantowana także dla jednostek obsługiwanych spoza terenu gminy w ramach struktur istniejących związków samorządowych (pod warunkiem rzecz jasna umocowania ich do realizacji wspólnej obsługi), jak również poprzez powołanie celowego związku samorządowego dla realizacji wspólnej obsługi. Możliwość prowadzenia wspólnej obsługi w ramach związków samorządowych potwierdzają dokonywane ustawą rządową odpowiednie zmiany w regulacjach dotyczących tworzenia i funkcjonowania związków, gdzie wskazano wprost, że związek może być założony także dla realizacji wspólnej obsługi (zob. nowelizację art. 64 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz dodany do ustawy o samorządzie powiatowym art. 72a ust. 1 dotyczący celów, dla których mogą być  powoływane związki powiatowo-gminne). Zorganizowanie wspólnej obsługi dla jednostek obsługiwanych więcej niż jednej jednostki samorządowej ocenić należy pozytywnie jako stwarzające podstawy do jeszcze lepszej optymalizacji struktur odpowiedzialnych za realizację zadań objętych wspólną obsługą.

Nowe przepisy pozostawiają otwarty zakres wspólnej obsługi, o czym świadczy użyty przez ustawodawcę zwrot „w szczególności” poprzedzający wskazanie zadań natury administracyjnej, finansowej i organizacyjnej, które mogą stanowić przedmiot działalności jednostek obsługujących. Oznacza to, że gminy oraz gminne osoby prawne będą w sposób swobodny dostosowywać zakres wspólnej obsługi do swoich potrzeb. Ponadto ww. regulacja z uwagi na przykładowy katalog spraw mogących zostać objętych wspólną obsługą będzie odpowiadała na nowe zjawiska w funkcjonowaniu administracji samorządowej oraz nowe rozwiązania techniczne.

Nowe przepisy przewidują odmienne rozwiązania w zakresie organizacji wspólnej obsługi w zależności od charakteru jednostek obsługiwanych. W odniesieniu do jednostek organizacyjnych gminy zaliczanych do sektora finansów publicznych (np. zakładów budżetowych), dla zorganizowania wspólnej obsługi rada gminy będzie musiała podjąć uchwałę, w której określi, w szczególności:

1. jednostki obsługujące;
2. jednostki obsługiwane;
3. zakres obowiązków powierzonych jednostkom obsługującym w ramach wspólnej obsługi.

Decyzja organu stanowiącego gminy będzie miała charakter wiążący dla objętych nią jednostek.

Zorganizowanie wspólnej obsługi dla pozostałych jednostek obsługiwanych (tj. samorządowych instytucji kultury i innych samorządowych osób prawnych wymienionych w uprzednio cytowanym art. 10a pkt 3) będzie następować w drodze porozumienia zawieranego pomiędzy jednostką obsługiwaną a jednostką obsługującą, które winno określać m.in. zakres wspólnej obsługi. Oznacza to, że samorządowe osoby prawne będą mogły skorzystać z obsługi struktur powołanych przez gminę. Zamiar zawarcia porozumienia o świadczeniu wspólnej obsługi podlegać będzie obowiązkowemu zgłoszeniu wójtowi odpowiedniej gminy.

W zależności od zakresu wspólnej obsługi, jednostka obsługująca będzie miała prawo żądania od jednostki obsługiwanej informacji oraz wglądu w dokumentację w zakresie niezbędnym do wykonywania powierzonych jej zadań. Jednostka obsługiwana będzie miała natomiast prawo żądania od jednostki obsługującej informacji oraz wglądu w dokumentację w zakresie zadań wykonywanych przez jednostkę obsługującą w ramach wspólnej obsługi.

W ustawie wskazano także, że jednostka obsługująca będzie uprawniona do przetwarzania danych osobowych przetwarzanych przez jednostkę obsługiwaną w zakresie i celu niezbędnych do wykonywania zadań w ramach wspólnej obsługi tej jednostki.

W nowych przepisach zastrzeżono, że w przypadku przekazania obowiązków z zakresu rachunkowości i sprawozdawczości są one przekazywane w całości. Oznacza to m.in., że w porozumieniu o wspólnej obsłudze, jak i uchwale w tym przedmiocie, nie będzie można powierzyć np. wyłącznie obowiązków z zakresu rachunkowości pozostawiając sprawozdawczość w jednostce obsługiwanej. Przepis ten, zgodnie z uzasadnieniem do projektu ustawy, ma na celu zagwarantowanie jasnych zasad odpowiedzialności za realizację obowiązków na gruncie ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

W ustawie zastrzeżono także, że zakres wspólnej obsługi nie może obejmować kompetencji kierowników jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych do dysponowania środkami publicznymi oraz zaciągania zobowiązań, a także sporządzania i zatwierdzania planu finansowego oraz przeniesień wydatków w tym planie. Oznacza to, iż ciężar decyzyjny w zakresie najważniejszych spraw z zakresu gospodarki finansowej spoczywać będzie nadal na kierowniku jednostki obsługiwanej, co stanowi gwarancję samodzielności tych jednostek.

Z przepisami stwarzającymi podstawę prawną dla zapewnienia wspólnej obsługi zostały skorelowane odpowiednie zmiany w ustawie o finansach publicznych i w ustawie o rachunkowości, które wyznaczają m.in. zasady podziału odpowiedzialności w przypadku przekazania zadań pomiędzy kierownikiem jednostki obsługiwanej i kierownikiem jednostki obsługującej. 

W celu zapewnienia ciągłości działania obecnie funkcjonujących centrów usług wspólnych (np. ZEAS), w ustawie rządowej zawarto przepis przejściowy, zgodnie z którym, mogą one funkcjonować na dotychczasowych zasadach, jednakże nie dłużej niż przez rok od dnia wejścia w życie ustawy rządowej. Oznacza to, że na jednostkach które powołały obecnie funkcjonujące centra usług wspólnych ciąży obowiązek dostosowania zasad funkcjonowania dotychczasowych jednostek obsługujących do nowych uwarunkowań prawnych.

Podsumowanie

Wprowadzenie regulacji zezwalającej samorządom na wspólną obsługę jednostek organizacyjnych ocenić należy pozytywnie. Doświadczenia sektora prywatnego, a także sektora publicznego innych krajów europejskich pokazują, że tworzenie wyspecjalizowanych podmiotów obsługujących inne podmioty publiczne w zakresie zadań finansowych, czy administracyjnych pozwala na rzeczywistą optymalizację globalnych kosztów realizacji zadań publicznych.

Pozytywnie należy ocenić w szczególności pozostawioną w nowych regulacjach dużą elastyczność samorządów, co do wykorzystania nowego instrumentu prawnego, jakim są centra usług wspólnych. Decyzja o zakresie wspólnej obsługi tak w wymiarze podmiotowym, jak i przedmiotowym, stanowi autonomiczną decyzją każdej z jednostek. Samorządy mają zatem prawo wyboru, co do specjalizacji centrów (np. zarządzanie kadrami), jak i obszaru ich działalności (np. placówki opieki zdrowotnej).

 

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj