W przededniu drugiej rocznicy wdrożenia nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi Najwyższa Izba Kontroli opublikowała raport przedstawiający ocenę przeprowadzonej reformy.

W dniu 1 lipca 2011 roku Sejm uchwalił ustawę o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011r. Nr 152, poz. 897), która zainicjowała tzw. „rewolucję śmieciową”. Zmiany wprowadzone tą ustawą miały zostać wdrożone we wszystkich gminach nie później niż do dnia 1 lipca 2013 roku. Od tego dnia, w pewnym uproszczeniu, można przyjąć, iż w Polsce zaczął obowiązywać nowy system gospodarki odpadami komunalnymi. Przypadająca w mijającym tygodniu podwójna rocznica „rewolucji śmieciowej” (czwarta rocznica uchwalenia ww. ustawy oraz druga rocznica wdrożenia systemu) skłania do refleksji na temat funkcjonowania systemu gospodarki odpadami komunalnymi. Dodatkową okazją ku temu jest opublikowanie przez Najwyższą Izbę Kontroli informacji o wynikach kontroli „Wdrożenie w gminach nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi” (sygn. KAP-4101-006-00/2014).

Zakres raportu NIK

Celem kontroli NIK była ocena, czy wdrożony przez gminy nowy system gospodarowania odpadami komunalnymi funkcjonuje prawidłowo, zgodnie z wymogami znowelizowanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Raport NIK został opracowany na podstawie kontroli przeprowadzonej w Ministerstwie Środowiska, 24 gminach (z sześciu województw) oraz dwóch spółkach komunalnych administrujących systemem na terenie gmin, które je utworzyły. Wyniki kontroli zostały uzupełnione o informacje uzyskane ze wszystkich urzędów marszałkowskich, wyniki ankiet przeprowadzonych wśród 387 interesantów odwiedzających urzędy w kontrolowanych gminach oraz o wyniki 2116 ankiet przesłanych przez gminy nieobjęte zakresem kontroli.

Powyższa grupa badawcza wskazuje na fragmentaryczność przeprowadzonej kontroli oraz wpływa na jej ostateczny wynik. Należy negatywnie ocenić brak podjęcia czynności kontrolnych wobec większej ilości gmin z terenu wszystkich województw oraz wobec wybranych związków międzygminnych realizujących zadania z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi. Zakresem kontroli powinny także zostać objęte organy nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (wojewodowie oraz regionalne izby obrachunkowe). Szerszy zakres kontroli pozwoliłby na uzyskanie bardziej reprezentatywnych wyników pozwalających na formułowanie precyzyjniejszych wniosków końcowych.

Wyniki kontroli – wdrożenie systemu

Wbrew pojawiającym się informacjom i komentarzom medialnym Najwyższa Izba Kontroli nie oceniła w sposób negatywny wdrożenia nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi. Raport ukazuje zarówno sukcesy, jak i porażki jednostek samorządu terytorialnego w tym zakresie, zawierając nie kiedy dość dyskusyjne tezy.

NIK uznała, iż gminy objęte kontrolą „pomimo trudności i popełnianych błędów – skutecznie wdrażały nowy system gospodarowania odpadami komunalnymi, a Ministerstwo Środowiska wspierało i monitorowało (…) ten proces. Gminy prawidłowo przygotowały się do wdrożenia terminowo uchwalając stosowne akty prawa miejscowego i dostosowując struktury organizacyjne do nowych zadań.”. Należy zgodzić się z uwagami NIK poczynionymi w tym zakresie. Pomimo braku odpowiednich wzorców gminy i ich organy, w większości przypadków, terminowo podjęły wymagane prawem uchwały, które jednakże w szeregu przypadków nie były pozbawione wad prawnych. Z uwagi na postawę organów nadzoru, które także nie miały wypracowanego jednolitego stanowiska w tym zakresie, szereg tego typu uchwał weszło w życie i obowiązujące po dzień dzisiejszy. Część z nich zaskarżanych jest do sądów administracyjnych przez legitymowane do tego organy, w tym prokuratorów. W licznych przypadkach uchwały te jednak dalej obowiązują. Powinno to skłonić organy gmin do dokonania rzetelnej analizy (audytu) obowiązujących uchwał celem oceny ich prawidłowości w kontekście wykształconej dotychczas linii orzeczniczej.

Audyt ten jest tym bardziej wskazany biorąc pod uwagę wyniki kontroli NIK dotyczące dostosowywania gminnych uchwał do kolejnych nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przykładem w tym zakresie mogą być uwagi NIK dotyczące braku wdrożenia rozwiązań prawnych umożliwiających składanie „deklaracji śmieciowych” w formie elektronicznej.

NIK analizując skutki poszczególnych nowelizacji posunęła się jednak do zbyt daleko idących wniosków. W końcowej części Raportu (załącznik nr 1) dokonując charakterystyki stanu prawnego stwierdzono, iż na skutek nowelizacji ustawy z dnia 28 listopada 2014 roku, obowiązującej od 1 lutego 2015 roku, „uchwały wydane na podstawie art. 6k ust. 1 i 4 u.c.p.g. utraciły moc z dniem wejścia w życie przedmiotowej nowelizacji, czyli 1 lutego 2015 roku”. Teza ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z wynikami wykładni przepisów ustawy nowelizującej, co znalazło potwierdzenie w stanowiskach Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji, Ministerstwa Środowiska oraz stanowiskach niektórych organów nadzoru (por. M. Kiełbus, Czy uchwały w sprawie stawek opłat za śmieci nadal obowiązują?).

Trochę więcej wątpliwości wiąże się natomiast z oceną działalności Ministerstwa Środowiska oraz zespołu eksperckiego powołanego w jego strukturach. W okresie wdrażania ustawy można było oczekiwać większej aktywności eksperckiej i publikowania większej ilości interpretacji i wyjaśnień, które mogłyby ułatwić i ujednolicić podejmowane działania. W szczególności w przypadku gmin małych i średnich tego typu aktywność mogłaby stanowić wymierną pomoc.

NIK pozytywnie oceniła także konkurencyjny wybór przez gminy podmiotów odbierających odpady komunalne z terenu nieruchomości. W tym zakresie ocena NIK znacząco różni się od stanowiska Związku Pracodawców Gospodarki Odpadami, który w apelu z dnia 12 czerwca 2015 roku – opierając się na jednostkowych przypadkach – sformułował tezę „o powszechnym lekceważeniu” obowiązków ustawowych w tym zakresie.
NIK zwrócił jednak uwagę na ryzyka związane z ryczałtowym określaniem wynagrodzenia dla operatów niezależnym od rzeczywistej ilości odebranych i zagospodarowanych odpadów. Należy zgodzić się z kontrolującymi, iż tego typu rozwiązania muszą być poparte rzetelną analizą stanu gospodarki odpadami na terenie danej gminy.

W Raporcie NIK sporo miejsca poświęcono zagadnieniom ustalania przez gminy podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Uwagi w tym zakresie pomijają niestety jeden z istotny problemów gminnych systemów gospodarki odpadami komunalnymi jakim jest ustalenie prawidłowej ilości mieszkańców danej nieruchomości. W zdecydowanej większości gmin, które jako metodę ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi wybrały ilość mieszkańców, dane pochodzące z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi znacząco odbiega od danych pochodzących z innych źródeł. Powyższe różnice, czego zdaje się nie dostrzegać NIK, w sposób istotny wpływają na bilansowanie się systemu gospodarki odpadami komunalnymi. Problemem nie jest zatem wyłącznie ustalenie podmiotów zobowiązanych do uiszczenia opłaty, ale przede wszystkim zweryfikowanie prawidłowości podanych przez nich danych.

NIK pozytywnie oceniła także działania edukacyjno-informacyjne prowadzone przez kontrolowane gminy. Nie ulega wątpliwości, iż w ciągu ostatnich dwóch lat podjęto bezprecedensowe działania zmierzające do zmiany nawyków Polaków w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi. Nigdy wcześniej tematy gospodarowania odpadami komunalnymi nie była podejmowana równie często. Na szczególne podkreślenie zasługują działania adresowane do osób najmłodszych, które w przyszłości mogą się przełożyć na poziom ich wiedzy ekologicznej.

W Raporcie NIK odniesiono się także do istniejącej sieci RIPOKów oraz punktów selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. W kontekście instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w oparciu o dane pochodzące od gmin, wskazano na ich ograniczoną ilość, która wpływa na brak konkurencyjności cenowej i wysokie koszty odbioru odpadów. Niestety NIK nie dokonał pogłębionej analizy przepisów w tym zakresie, które zwłaszcza po ostatnich nowelizacjach, zdają się zmierzać do pogłębiania tego zjawiska. Wprowadzone restrykcje prawne ograniczoną nie tylko powstanie kolejnych instalacji finansowanych ze środków publicznych, ale także instalacji prywatnych.

Jeśli chodzi o PSZOKi NIK zwróciła uwagę, iż tego typu obiekty nie powstały jeszcze we wszystkich kontrolowanych gminach. Zwracano przy tym uwagę, iż gminy wdrażały w tym zakresie także inne rozwiązania, w tym systemy „gniazdowe” oraz zbiórki mobilne. Podkreślić należy, iż system selektywnej zbiórki odpadów komunalnych musi być dostosowany do specyfiki poszczególnych gmin, w tym gęstości zaludnienia czy układu sieci osadniczej.

Wyniki kontroli – poziomy recyklingu i sprawozdawczość

NIK pozytywnie oceniła osiągnięcie w 2013 roku wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania odpadów do ponownego użycia. Wytknęła przy tym brak wskazania przez Ministra Środowiska metodologii obliczeń umożliwiającej potwierdzenie osiągnięcia wskaźnika dopuszczalnego poziomu składowania odpadów biodegradowalnych.

Z poziomami recyklingu i przygotowania do ponownego użycia wiąże się także problematyka sprawozdawczości w całym systemie gospodarki odpadami komunalnymi. NIK słusznie zwróciła uwagę na liczne błędy i trudności w tym zakresie, wytykając nierzetelność szeregu sprawozdań.

Z uwag poczynionych przez NIK w raporcie wynikają pośrednio dwa istotne wnioski. Po pierwsze system sprawozdawczości musi zostać skutecznie unowocześniony i oparty na systemach informatycznych, które umożliwią jego uproszczenia i przyspieszenie. Po drugie niezbędnym wydaje się wzmocnienie kadrowe służb ministerialnych odpowiadających za funkcjonowanie systemu gospodarki odpadami komunalnymi. Wykazane w Raporcie NIK opóźnienia w weryfikacji przedłożonych sprawozdań po części mogą być skutkiem zbyt małej ilości osób zajmujących się tą problematyką, co było już uprzednio sygnalizowane w toku wdrażania systemu gospodarki odpadami komunalnymi.

Wyniki kontroli – tzw. „dzikie wysypiska”

Niezwykle dużo miejsca poświęcono w Raporcie NIK tematyce tzw. „dzikich wysypisk” wskazując, iż reforma systemu gospodarki odpadami komunalnymi nie wyemitowała tego zjawiska. Co więcej dane statystyczne zdają się wskazywać, iż ilość tego typu „wysypisk” rośnie.

Uwagi poczynione w tym zakresie przez NIK pozostawiają jednak pewien „niedosyt”. Przede wszystkim z uwag poczynionych w Raporcie trudno wywnioskować na ile problem „dzikich” wysypisk dotyczy rzeczywiście odpadów komunalnych, w rozumieniu ustawy o odpadach, a na ile odpadów pochodzących z działalności gospodarczej. W szeregu przypadków (np. gruz budowlany) nie sposób ocenić na podstawie charakteru odpadów czy stanowią one odpad komunalny czy też nie (decyduje bowiem o tym m.in. miejsce powstania odpadów). Wątpliwości budzi także na ile podmiotami odpowiedzialnymi za powstanie tego typu „wysypisk” są „wytwórcy odpadów”, a na ile podmioty zajmujące się odpadami na dalszych etapach całego procesu logistycznego. Należy także wziąć pod uwagę, iż ustalenia NIK oparte są na danych pochodzących z okresu przejściowego, w którym w niektórych gminach na skutek przejściowych problemów z wdrożeniem systemu dochodziło do przejściowych trudności z odbiorem odpadów.

NIK wskazuje w tym zakresie m.in. na konieczność większej kontroli przedsiębiorców zajmujących się odbiorem odpadów komunalnych. Aspekt ten podnosi także w swoim apelu Związek Pracodawców Gospodarki Odpadami, który zwraca uwagę na naruszanie przepisów nakazujących dostarczania odebranych odpadów komunalnych do określonych prawem instalacji, w tym RIPOKów.

W powyższym kontekście przypomnieć należy, iż od dłuższego czasu w dyskusjach na temat systemu gospodarki odpadów komunalnych pojawia się postulat wzmocnienia instytucji kontrolnych, w tym inspekcji ochrony środowiska. W szeregu przypadków możliwość skutecznej kontroli przedsiębiorców przekracza możliwości poszczególnych gmin, zwłaszcza tych małych i średnich. Podobnie gminy te nie mają możliwości skutecznego kontrolowania instalacji.

Wyniki kontroli – finansowanie systemu gospodarki odpadami komunalnymi

NIK w swoim Raporcie zwraca także uwagę, iż „kontrolowanym gminom nie udało się zrealizować określonej w u.c.p.g. zasady bilansowania dochodów z opłat i kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, co tylko częściowo tłumaczy początkowa faza i stabilizowanie się systemu”. W kontrolowanych gminach stwierdzono zarówno niedobór środków pochodzących z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jak i istotne nadwyżki w tym zakresie.

Niestety Najwyższa Izba Kontroli nie podjęła się szerszej analizy tego zagadnienia. Problemy z nim związane wynikają z przyjętego przez ustawodawcę systemu ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Znowelizowana ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w przeciwieństwie chociażby do ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, nie określa precyzyjnych reguł ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przyjęte w ustawie kryteria, które rada gminy (zgromadzenie związku) winna brać pod uwagę, pozwalają jedynie na „przybliżone” określenie „opłaty śmieciowej” pozwalającej na samobilansowanie się systemu. Występujące w tym zakresie różnice pomiędzy wpływami z opłat a ustawowo określonymi kosztami funkcjonowania systemu, o ile mają charakter trwały winny prowadzić do zmiany stawek. Próżno przy tym szukać w ustawie przepisów, które precyzyjnie określałyby jak należy rozumieć trwałe niebilansowanie się systemu.

Wnioski NIK

Najwyższa Izba Kontroli uznała, iż początkowe trudności z wdrożeniem nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi miały po części charakter obiektywny i wynikały z okoliczności niezależnych od gmin (np. wątpliwości natury prawnej). Obecnie jednak część stwierdzonych nieprawidłowości wynika z nieprawidłowych działań osób odpowiedzialnych w gminach za przedmiotowe zagadnienia.

NIK sformułowana wnioski dotyczące w szczególności:

a) podjęcia lub kontynuowania działań zmierzających do utworzenia PSZOKów,

b) wprowadzenia możliwości składania „deklaracji śmieciowych” w formie elektronicznej,

c) rzetelnego szacowania przez gminy ilości odpadów wytwarzanych na terenie gminy,

d) wyegzekwowania od właścicieli nieruchomości złożenia „deklaracji śmieciowych” oraz zaległych opłat,

e) rzetelnego sporządzania przewidzianych prawem sprawozdań.

Podsumowanie

Raport Najwyższej Izby Kontroli dotyczący „Wdrożenia w gminach nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi” stanowi jeden z elementów całościowej oceny funkcjonowania systemu gospodarki odpadami komunalnymi po dwóch latach od wdrożenia nowych rozwiązań prawnych.  Zawarto w nim szereg interesujących uwag, aczkolwiek nie zawsze poprzedzonych wystarczająco dogłębną analizą.

Minione dwa lata nie kończą procesu wdrażania nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi. W dalszym ciągu wymaga on podejmowania szeregu działań o charakterze faktycznym i prawnym. Nowy system gospodarki odpadami komunalnymi rozwiązał część dotychczasowych problemów, generując w ich miejsce nowe negatywne zjawiska. Będzie to w przyszłości wymagało kolejnych interwencji ze strony ustawodawcy. Należy mieć jednak nadzieję, iż będą to działania o charakterze systemowym.

Nie ulega wątpliwości, iż całościowa ocena nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi nie jest zadaniem łatwym. Ważne, aby przy jej dokonywaniu kierować się względami merytorycznymi. Na politykę przy „koszu” nie ma miejsca!