Obserwuj

Bądź na bieżąco z prawem samorządowym. Zamów bezpłatny cotygodniowy newsletter.






Działy:
  • Gospodarka komunalna

    W dziale "GOSPODARKA KOMUNALNA" publikowane są artykuły dotyczące spółek komunalnych oraz zakładów budżetowych, jak również artykuły dotyczące poszczególnych działów gospodarki komunalnej, w tym gospodarki odpadami komunalnymi, gospodarki wodno-ściekowej, transportu publicznego.

  • Podatki

    W dziale "PODATKI" publikowane są artykuły dotyczące podatków i opłat publicznoprawnych, m.in. dotyczące podatku VAT, podatku od nieruchomości, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i innych.

  • Finanse publiczne

    W dziale "FINANSE PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące szeroko pojmowanych zagadnień związanych z finansami publicznymi, m.in. artykuły dotyczące dochodów jednostek samorządu terytorialnego oraz dyscypliny finansów publicznych.

  • Zamówienia publiczne

    W dziale "ZAMÓWIENIA PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące problematyki zamówień publicznych, m.in. dotyczące sytuacji podmiotów komunalnych w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Prezentowane są także najnowsze orzeczenie KIO oraz sądów w zakresie prawa zamówień publicznych.

  • Prawo cywilne

    W dziale "PRAWO CYWILNE" publikowane są artykuły dotyczące zagadnień cywilnoprawnych, m.in. umów oraz sporów przed sądami powszechnymi, których stroną są podmioty komunalne.

  • Nieruchomości

    W dziale "NIERUCHOMOŚCI" publikowane są artykuły dotyczące nieruchomości komunalnych oraz spraw związanych z innymi nieruchomościami, w których występują organy samorządu terytorialnego. Artykuły dotyczą w szczególności gospodarki nieruchomościami i planowania przestrzennego.

  • Procedury administracyjne

    W dziale "PROCEDURY ADMINISTRACYJNE" publikowane są artykuły dotyczące procedur, które prowadzone są przez organy samorządu terytorialnego. W szczególności artykuły dotyczą ogólnej procedury administracyjnej (KPA - Ordynacja podatkowa), procedury sądowoadministracyjnej, procedury uchwałodawczej oraz dostępu do informacji publicznej.

  • Ustrój

    W dziale "USTRÓJ" publikowane są artykuły dotyczące ustroju podmiotów komunalnych, w tym zagadnienia dotyczące statusu prawnego organów jednostek samorządu terytorialnego, związków międzygminnych czy radnych.

  • Inne

    W dziale "INNE" publikowane są artykuły związane z funkcjonowaniem podmiotów komunalnych, które ze względu na swoją tematykę nie zostały zakwalifikowane do innych kategorii.

26.06.2015

Zasady ustalania wysokości stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego celem umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej – cz. 2

UWAGA: TEN ARTYKUŁ MA WIĘCEJ NIŻ 3 MIESIĄCE.
SPRAWDŹ AKTUALNY STAN PRAWNY LUB SKONTAKTUJ SIĘ Z AUTOREM.
drukuj mail Share

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj

Ustawa o drogach publicznych przewiduje możliwość różnicowania przez samorządy wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego. Poprawne zastosowanie tego mechanizmu może w praktyce nasuwać jednak pewne trudności.

Artykuł dostępny jest dla zarejestrowanych użytkowników

Ustawa o drogach publicznych przewiduje możliwość różnicowania przez samorządy wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego. Poprawne zastosowanie tego mechanizmu może w praktyce nasuwać jednak pewne trudności.

W poprzednim artykule poświęconym tytułowej problematyce pisaliśmy o sposobie ustalania opłaty za zajęcie pasa drogowego oraz zakresie swobody samorządów w ustalaniu wysokości stawki opłaty. W dzisiejszym artykule kontynuujemy tę problematykę, koncentrując się na zagadnieniach związanych z różnicowaniem stawek opłat według ustawowo określonych kryteriów.

Możliwość różnicowania stawek opłaty

Na wstępie rozważań należy zauważyć, że obowiązujące przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych [dalej także: u.d.p.] nie nakładają na organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego [dalej także: JST] obowiązku ustalenia jednolitej stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego. Ustawodawca dopuścił zróżnicowanie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego ze względu na określone ustawowo kryteria. Ich katalog został zawarty w przepisie art. 40 ust. 9 u.d.p. Zgodnie z nim w uchwale określającej stawki opłat za zajęcie pasa drogowego właściwy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego bierze pod uwagę:

1)     kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;

2)     rodzaj elementu zajętego pasa drogowego;

3)     procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni;

4)     rodzaj zajęcia pasa drogowego;

5)     rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym,

Podkreślić należy, że przedstawiony powyżej katalog kryteriów, według których może nastąpić różnicowanie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego ma charakter zamknięty. Nie jest zatem możliwe różnicowanie stawek według innych kryteriów, co znajduję swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 1207/12). Jednocześnie w orzecznictwie podkreśla się także, że różnicując wysokość stawek opłat organ nie ma obowiązku uwzględnić wszystkich wyróżnionych w ustawie kryteriów, co oznacza, że może opierać się tylko na części z nich (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 stycznia 2011 r. sygn. akt III SA/Wr 818/10).

Ustawodawca nie formułuje wprost żadnych wytycznych, jakimi winny kierować się jednostki samorządu terytorialnego podejmując decyzję o zróżnicowaniu stawek opłat i zastosowaniu takich, a nie innych kryteriów. Z całokształtu przepisów ustawy o drogach publicznych, można jednakże wyprowadzić pewne wskazówki w zakresie prawidłowego kształtowania odpłatności za zajęcie pasa drogowego i dokonywania zróżnicowania stawek. Zauważyć wszak należy, że opłata za zajęcie pasa drogowego ma charakter rekompensaty za zajęcie pasa drogowego, stąd też wydaje się, iż powinna ona być tym wyższa im silniejsza jest ingerencja lokalizowanego urządzenia lub obiektu w pas drogowy, w szczególności z punktu widzenia zakłóceń, jakie to urządzenie lub obiekt może wywoływać dla bieżącego prowadzenia ruchu drogowego. Ustalając stawki opłat nie sposób również nie uwzględnić celu, na jaki następuje zajęcie pasa drogowego. Inaczej wszak oceniać należy sytuację, gdy zajęcie następuje celem lokalizacji w pasie drogowym reklamy, czy stoiska handlowego, inaczej gdy zajęcie służy realizacji celów publicznych. Ze względu na to, że w pasie drogowym lokalizowane są urządzenia techniczne służące zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnot samorządowych, opłata może stanowić także instrument wspierający realizację zadań użyteczności publicznej spoczywających na jednostkach samorządu terytorialnego.

Różnicowanie ze względu na „kategorię drogi”

Pierwszym ze wskazanych w katalogu zawartym w art. 40 ust. 9 u.d.p. kryteriów różnicowania stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego jest kryterium „kategorii drogi, której pas drogowy zostaje zajęty”.

Drogi publiczne, zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.p., dzielą się, ze względu na spełniane funkcje w sieci drogowej, na następujące kategorie: 1) drogi krajowe, 2) drogi wojewódzkie, 3) drogi powiatowe i 4) drogi gminne. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może zatem różnicować wysokość stawek ze względu na wymienione kategorie dróg, których pas drogowy zostaje zajęty. Ze względu jednak na to, że organ może uchwalić wysokość stawek opłat jedynie dla dróg, którymi zarządza organ wykonawczy danej JST, różnicowanie wysokości stawek według kryterium „kategorii drogi” ograniczone jest de facto tylko do rad miast na prawach powiatu, gdyż jedynie w odniesieniu do tych jednostek samorządowych, ich organ wykonawczy (prezydent miasta) zarządza drogami różnych kategorii – w pozostałych przypadkach organy stanowiące ustalają stawki opłat dla dróg jednej kategorii - zarządzanych przez ich organ wykonawczy.

Wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednoznacznie uznano, że wprowadzenie w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jakichkolwiek stawek opłat za korzystanie z dróg wewnętrznych nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Organ stanowiący nie jest upoważniony do ustalania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na drogach wewnętrznych, nawet jeśli stanowią jego własność (zob. np. Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 października 2012 r., sygn. akt II SA/Go 563/12).

Podkreślenia wymaga także fakt, że kryterium „kategorii drogi” nie umożliwia w żadnym razie różnicowania stawek w zależności od klasy drogi (zbiorczej, dojazdowej, lokalnej etc.), czy jej nawierzchni (droga utwardzona/droga gruntowa).

Różnicowanie ze względu na „rodzaj elementu zajętego pasa drogowego”

Stosunkowo duże możliwości realnego różnicowania wysokości stawek opłat za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej daje kolejne z wymienionych w art. 40 ust. 9 u.d.p. kryteriów, jakim jest kryterium „rodzaju elementu zajętego pasa drogowego”. Przepisy u.d.p. nie zawierają zamkniętego katalogu elementów pasa drogowego. To, z jakich elementów pas drogowy się składa, określają właściwe przepisy dotyczące warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Elementami pasa drogowego będą zatem: jezdnie, pasy dodatkowe, pobocza, chodniki, ścieżki rowerowe, torowisko tramwajowe, pasy zieleni, rowy, parkingi, kładki na drogowych obiektach inżynierskich itd. Jako że dokonywanie ingerencji w obszarze różnych elementów pasa drogowego, stanowi odmienną uciążliwość dla podstawowej funkcji drogi, jaką jest funkcja komunikacyjna, uzależnienie wysokości stawki opłaty od rodzaju zajmowanego elementu pasa drogowego wydaje się w pełni uzasadnione, choć relatywnie rzadko stosowane w praktyce samorządowej.

Różnicowanie ze względu na „procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni”

Jeśli chodzi o kryterium procentowej wielkości zajmowanej szerokości jezdni to nie budzi ono większych wątpliwości interpretacyjnych. Kryterium to odnosi się jedynie do wykorzystania na cele niedrogowe jednego z elementów drogi, jakim jest jezdnia. Zważywszy na to, że jezdnia stanowi rdzeń każdego pasa drogowego jako przestrzeń przeznaczona bezpośrednio do prowadzenia ruchu, uznać należy, że zastosowanie omawianego kryterium winno prowadzić do ustalenia opłat tym wyższych im większa procentowo wielkość szerokości jezdni jest zajmowana na cele niedrogowe.

Różnicowanie ze względu na „rodzaj zajęcia pasa drogowego”

Odnosząc się do kolejnego wymienionego w przepisie art. 40 ust. 9 u.d.p. kryterium różnicowania stawek opłat, jakim jest „rodzaj zajęcia pasa drogowego”, wskazać należy, że jest ono interpretowane wyjątkowo wąsko przez sądownictwo administracyjne. W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że przez „rodzaj zajęcia pasa drogowego” należy rozumieć rodzaje zajęcia pasa drogowego wymienione w art. 40 ust. 2 u.d.p. (zob. np. Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt III SA/Po 555/13). Taka interpretacja skłania do uznania, że organ stanowiący może różnicować stawki wysokości opłaty w zależności jedynie, od tego, czy celem zajęcia jest:

1) prowadzenie robót w pasie drogowym,

2) umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego,

3) umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam,

4) zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wyżej wymienione.

Kryterium „rodzaju zajęcia pasa drogowego” koresponduje zatem z wyróżnieniem przez ustawodawcę stawek maksymalnych opłat za zajęcie pasa drogowego ze względu na rodzaj zajęcia pasa drogowego, które opisane zostały w pierwszej części artykułu. Organ nie może sam wyróżniać odmiennych niż ustawowo wskazane rodzajów zajęcia pasa. Oznacza to, że różnicując wysokość stawek opłat z zastosowaniem omawianego kryterium jest on sztywno związany katalogiem zawartym w art. 40 ust. 2 u.d.p.

Różnicowanie ze względu na „rodzaj urządzenia”

Ostatnim kryterium, ze względu na które można różnicować wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego wprost wskazanym w katalogu zawartym w przepisie art. 40 ust. 9 u.d.p. jest rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.

Jako, że ustawodawca nie definiuje pojęcia „rodzaju urządzenia” na gruncie przepisów u.d.p. problematyka ta zajmuje istotne miejsce w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W ostatnich latach ukształtowała się dość jednolita linia orzecznicza, która wskazuje, że kryterium to niewątpliwie pozwala na wyróżnienie urządzeń służących przesyłowi różnych mediów, tzn. urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, ciepłowniczych, telekomunikacyjnych, gazowych, elektrycznych, i zróżnicowanie w odniesieniu do ich umieszczania w pasie drogowym stawek opłat. Gwoli przykładu, w wyroku z dnia 20 maja 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. akt II GSK 511/13, wskazał, że urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne i gazowe są różnymi urządzeniami infrastruktury technicznej. W konsekwencji mogą dla nich zostać ustalone stawki opłat za zajęcie pasa drogowego, które będą się różniły w zależności od rodzaju urządzenia. W orzecznictwie uznano także, że podobieństwo konstrukcyjne urządzeń przesyłowych, tj. że mają one postać rur, czy kabli, i ich podobieństwo funkcjonalne, tj. że służą do przesyłu, nie świadczą o ich tożsamym „rodzaju” w rozumieniu przepisów u.d.p.

Warto wskazać również, że w orzecznictwie pojawiło się stanowisko, zgodnie z którym możliwości różnicowania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego celem umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej nie powinno ograniczać się do podziału urządzeń ze względu na typ mediów, których przesyłowi one służą. W wyroku z dnia 14 sierpnia 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 452/14, WSA w Łodzi wskazał, że ustawodawca nie narzucił organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego sposobu różnicowania stawek w odniesieniu do konkretnych rodzajów urządzeń, pozostawiając im możliwość samodzielnego dokonania wyboru w zakresie określenia metody wyodrębnienia rodzaju urządzeń. Sąd podkreślił, że jedynym wymogiem jest, aby dokonany podział był czytelny. Możliwe wydaje się zatem wyodrębnienie w ramach urządzeń infrastruktury technicznej np. tzw. urządzeń ostatniej mili, czy przyłączy i zastosowanie w stosunku do ich lokalizacji w pasie drogowym preferencyjnych stawek jako że możliwe jest dość precyzyjne zdefiniowanie takich urządzeń i wskazanie ich specyfiki.

Z powyższych rozważań wynika wyraźnie, ze kryterium „rodzaju urządzenia” jest stosunkowo szerokie i pozwala organom JST na dość elastyczne kształtowanie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego.

Różnicowanie ze względu na inne kryteria

W praktyce często pojawiają się wątpliwości, co do możliwości uznania danego kryterium różnicowania wysokości stawek opłat za kryterium mieszczące się w katalogu, o którym mowa w art. 40 ust. 9 u.d.p. Przykładem tych wątpliwości są spory dotyczące możliwości zróżnicowania stawek ze względu na charakter obszaru, przez który przebiegają drogi publiczne. W praktyce organy stanowiące często różnicują wysokość stawek za zajęcie pasa drogowego w obszarze zabudowanym oraz obszarze niezabudowanym. Próba różnicowania stawek według kryterium charakteru obszaru została jednak zakwestionowana w orzecznictwie administracyjnym i orzecznictwie sądowo-administracyjnym. Tytułem przykładu,  w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Dolnośląskiego z 5 czerwca 2013 r., nr NK-N.4131.32.7.2013.RJ1, Wojewoda uznał, że takie zróżnicowanie nie znajduje uzasadnienia prawnego, wskazując, że „Przepis art. 40 ust. 8 w zw. z art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych nie przyznaje […] radzie gminy upoważnienia do różnicowania opłat ze względu na rodzaj terenu, przez który przebiega pas drogowy”. Podobne stanowisko zajął także Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 337/12, w którym wskazał, że różnicowanie stawek w zależności od faktu zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego „poza obszarem zabudowanym” i „w obszarze zabudowanym”, stanowi różnicowanie w oparciu o kryterium nieujęte w art. 40 ust. 9 u.d.p. (zob. też Wyrok WSA w Szczecinie z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 764/13 oraz Wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 października 2004 r., sygn. akt III SA/Kr 770/04).

Kolejnym przykładem wątpliwości w zakresie dopuszczalności różnicowania stawek jest ustalenie stawek preferencyjnych dla inwestycji finansowanych lub współfinansowanych ze środków publicznych (np. środków unijnych). Przedmiotowe kryterium nie zostało, podobnie jak kryterium lokalizacji urządzenia, wprost wskazane w przepisach u.d.p. Choć zastosowanie omawianego kryterium znajduje uzasadnienie aksjologiczne, wydaje się, że jego zastosowanie może zostać również zakwestionowane przez właściwe organy nadzoru. Określenie niższych stawek dla inwestycji finansowanych lub współfinansowanych ze środków publicznych może bowiem prowadzić do uznania, że stawki preferencyjne ustanowione są dla określonej grupy podmiotów – beneficjentów finansowania inwestycji ze środków zewnętrznych (którymi zazwyczaj są podmioty publiczne). Problem ustalenia niżej stawki dla urządzeń realizowanych w ramach przedsięwzięć finansowanych z programów unijnych był przedmiotem rozważań WSA w Warszawie, który w wyroku z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1824/07, uznał, że ustalenie stawek poprzez odniesienie się do źródła finansowania inwestycji narusza przepisy u.d.p.

Podsumowanie

Podsumowując, ustawodawca umożliwia jednostkom samorządu terytorialnego w sposób stosunkowo elastyczny kształtować wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego celem umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej. Racjonalne różnicowanie stawek może stanowić istotny instrument prowadzonej przez samorządy polityki rozwoju. Ustalenie stawek preferencyjnych dla określonych urządzeń może bowiem zwiększyć atrakcyjność inwestycyjną terenu gminy, równocześnie niższe stawki za zajęcie elementów pasa drogowego poza jezdnią zachęcą inwestorów do poszukiwania rozwiązań o niskiej uciążliwości dla prowadzonego w pasie ruchu.  

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj
DZIAŁY:
Nieruchomości

Autorzy artykułu

Anna Kudra-Ostrowska

Doktor nauk prawnych, specjalizuje się w sprawach z zakresu prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego i jemu pokrewnych (prawo budowlane, prawo geologiczne i górnicze, prawo ochrony środowiska, prawna ochrona krajobrazu, prawne uwarunkowania korzystania z dróg publicznych).

Więcej z Praktyki §

Wydarzenia PDS

  • Brak nadchodzących wydarzeń
Więcej wydarzeń

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj