Obserwuj

Bądź na bieżąco z prawem samorządowym. Zamów bezpłatny cotygodniowy newsletter.






Działy:
  • Gospodarka komunalna

    W dziale "GOSPODARKA KOMUNALNA" publikowane są artykuły dotyczące spółek komunalnych oraz zakładów budżetowych, jak również artykuły dotyczące poszczególnych działów gospodarki komunalnej, w tym gospodarki odpadami komunalnymi, gospodarki wodno-ściekowej, transportu publicznego.

  • Podatki

    W dziale "PODATKI" publikowane są artykuły dotyczące podatków i opłat publicznoprawnych, m.in. dotyczące podatku VAT, podatku od nieruchomości, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i innych.

  • Finanse publiczne

    W dziale "FINANSE PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące szeroko pojmowanych zagadnień związanych z finansami publicznymi, m.in. artykuły dotyczące dochodów jednostek samorządu terytorialnego oraz dyscypliny finansów publicznych.

  • Zamówienia publiczne

    W dziale "ZAMÓWIENIA PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące problematyki zamówień publicznych, m.in. dotyczące sytuacji podmiotów komunalnych w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Prezentowane są także najnowsze orzeczenie KIO oraz sądów w zakresie prawa zamówień publicznych.

  • Prawo cywilne

    W dziale "PRAWO CYWILNE" publikowane są artykuły dotyczące zagadnień cywilnoprawnych, m.in. umów oraz sporów przed sądami powszechnymi, których stroną są podmioty komunalne.

  • Nieruchomości

    W dziale "NIERUCHOMOŚCI" publikowane są artykuły dotyczące nieruchomości komunalnych oraz spraw związanych z innymi nieruchomościami, w których występują organy samorządu terytorialnego. Artykuły dotyczą w szczególności gospodarki nieruchomościami i planowania przestrzennego.

  • Procedury administracyjne

    W dziale "PROCEDURY ADMINISTRACYJNE" publikowane są artykuły dotyczące procedur, które prowadzone są przez organy samorządu terytorialnego. W szczególności artykuły dotyczą ogólnej procedury administracyjnej (KPA - Ordynacja podatkowa), procedury sądowoadministracyjnej, procedury uchwałodawczej oraz dostępu do informacji publicznej.

  • Ustrój

    W dziale "USTRÓJ" publikowane są artykuły dotyczące ustroju podmiotów komunalnych, w tym zagadnienia dotyczące statusu prawnego organów jednostek samorządu terytorialnego, związków międzygminnych czy radnych.

  • Inne

    W dziale "INNE" publikowane są artykuły związane z funkcjonowaniem podmiotów komunalnych, które ze względu na swoją tematykę nie zostały zakwalifikowane do innych kategorii.

19.06.2015

Zasady ustalania wysokości stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego celem umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej - cz. 1

UWAGA: TEN ARTYKUŁ MA WIĘCEJ NIŻ 3 MIESIĄCE.
SPRAWDŹ AKTUALNY STAN PRAWNY LUB SKONTAKTUJ SIĘ Z AUTOREM.
drukuj mail Share

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj

Organy jednostek samorządu terytorialnego mają swobodę w ustalaniu wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niedrogowe, pod warunkiem, że określona stawka nie będzie wyższa od ustawowych stawek maksymalnych, ani nie będzie prowadzić do zwolnienia podmiotu zajmującego pas drogowy z obowiązku uiszczenia opłaty.

Artykuł dostępny jest dla zarejestrowanych użytkowników

Organy jednostek samorządu terytorialnego mają swobodę w ustalaniu wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niedrogowe, pod warunkiem, że określona stawka nie będzie wyższa od ustawowych stawek maksymalnych, ani nie będzie prowadzić do zwolnienia podmiotu zajmującego pas drogowy z obowiązku uiszczenia opłaty.

Ustawa o drogach publicznych nadaje jednostkom samorządu terytorialnego kompetencje do ustalania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z korzystaniem z drogi. W praktyce przepisy te rodzą szereg wątpliwości interpretacyjnych. Dotyczy to zwłaszcza zasad ustalania odpłatności za umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, które ze względu na lokalizację pod powierzchnią pasa drogowego nie zakłócają wprost możliwości wykorzystania pasa zgodnie z jego podstawowym przeznaczeniem, jakim jest obsługa ruchu drogowego.

W dwóch kolejnych artykułach przedstawione zostaną najważniejsze zagadnienia praktyczne związane z ustalaniem odpłatności za zajęcie pasa drogowego celem umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej. W pierwszym zostaną omówione zagadnienia związane ze sposobem ustalania opłaty za zajęcie pasa drogowego oraz zakresem swobody samorządów w ustalaniu wysokości stawki opłaty, w drugim problematyka różnicowania stawek opłat według ustawowo określonych kryteriów. 

Obligatoryjny charakter opłaty

Na wstępie podjętych rozważań należy zauważyć, że w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych [dalej także: u.d.p.] ustanowiony został generalny zakaz wykorzystywania pasa drogowego na cele, które nie służą ochronie drogi lub obsłudze ruchu drogowego (tzw. cele niedrogowe). Zakaz ten doznaje uchylenia jedynie w indywidualnych przypadkach, przez wydanie określonego zezwolenia konkretnej osobie, w konkretnych przypadkach, i za stosowną opłatą [Zob. szerzej: K. Sobieralski, Charakter prawny kary zajęcie pasa drogowego, NSZ 2015, nr 2, s. 11]. Warto podkreślić także, że z racji faktu, iż na gruncie u.d.p. pas drogowy rozumiany jest jako obiekt trójwymiarowy – stanowi zatem przestrzeń obejmująca nie tylko powierzchnię ziemi, ale również przestrzeń nad i pod tą powierzchnią, to szczególny reżim udostępniania jego obszaru dotyczy nie tylko wykorzystywania na cele niedrogowe samej powierzchni pasa drogowego, lecz również przestrzeni nad (np. umieszczenie reklamy) i pod tą płaszczyzną (np. umieszczenie infrastruktury technicznej) [Zob. np. Wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 316/10, LEX nr 1080103, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt III SA/Po 728/12, LEX nr 1241962].

Przepisy u.d.p. wskazują wprost, kiedy jest możliwe udostępnienie pasa drogowego w drodze zezwolenia na cele niedrogowe. Katalog takich sytuacji zawarty został w art. 40 ust. 1 u.d.p. i zawiera następujące przypadki:

  1. prowadzenie robót w pasie drogowym;
  2. umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;
  3. umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;
  4. zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wyżej wymienione.

Warto wskazać, że ustawodawca traktuje lokalizację w pasie drogowym infrastruktury technicznej, w sposób szczególny w stosunku do wykorzystywania pasa drogowego na inne cele niedrogowe, poprzez ustawowe ograniczenie możliwości odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p. właściwy zarządcy drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym wskazanej w tym przepisie infrastruktury, wyłącznie, jeżeli jej umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi.

Każdorazowe udostępnienie pasa drogowego w trybie zezwolenia pociąga za sobą ex lege konieczność uiszczenia przez zajmującego pas drogowy stosownej opłaty. Opłata ta jest pobierana za sam fakt zajęcia pasa drogowego i nie jest w żaden sposób związana z faktem ewentualnego czerpania korzyści przez dany podmiot z tego tytułu.

Dyspozycja art. 40 ust. 3 u.d.p. wyraźnie wskazuje na konieczność pobierania opłaty za zajęcie pasa drogowego. Użyte w tym przepisie sformułowanie „pobiera się” oznacza, że organ będący zarządcą drogi ma obowiązek ustalenia opłaty w przypadku zajęcia pasa drogowego. Ustalenie wysokości opłaty stanowi obligatoryjny element zezwolenia na zajęcia pasa drogowego - bez rozstrzygnięcia w przedmiocie opłaty decyzja zarządcy zezwalająca na zajęcie pasa drogowego obarczona jest wadą nieważności.

Sposób wyliczenia opłaty

Sposób wyliczenia opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niedrogowe został określony szczegółowo w art. 40 u.d.p. i został zróżnicowany w zależności od celu, na jaki następuje zajęcie pasa. Sposób wyliczania opłaty w przypadku zajęcia pasa drogowego z powodu umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego ustawodawca określił w art. 40 ust. 5 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem opłatę w takiej sytuacji oblicza się poprzez pomnożenie liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. W przypadku umieszczenia urządzenia w pasie drogowym przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni jego umieszczenia, nie jest natomiast zaokrąglana do pełnego okresu rozliczeniowego.

Ustawodawca w przepisach u.d.p. nie określił zatem sztywnej opłaty za zajęcie pasa drogowego celem lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej, lecz wyznaczył jedynie w sposób opisowy wzór matematyczny według którego opłata winna zostać ustalona. Zgodnie z wyżej zacytowanymi przepisami wysokość opłaty ustalanej w zezwoleniu zależy od trzech czynników, mianowicie:

  1. zajmowanej powierzchni pasa drogowego,
  2. czasu zajęcia pasa drogowego,
  3. wysokości stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego.

Warto zauważyć, że poza elementami obiektywnymi, czyli zajmowaną przez dany obiekt powierzchnią oraz długością okresu zajęcia pasa drogowego powyższy wzór zawiera także element o zmiennym charakterze, jakim jest wysokość stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego, która ustalana jest przez wskazane w ustawie podmioty.

Podmioty kompetentne do ustalenia wysokości stawek opłaty

Kompetencja do ustalenia wysokości stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego zależna jest od tego, jaki podmiot jest zarządcą danej drogi. Kwestię tę w sposób wyczerpujący regulują przepisy art. 40 ust. 7 oraz 8 u.d.p., wskazując iż:

  1. w przypadku dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych
    i Autostrad wysokość stawek opłat określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw transportu,
  2.  w przypadku dróg, których zarządcą jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłat określa w drodze uchwały właściwy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (tzn. dla dróg gminnych – rada gminy, dla dróg powiatowych – rada powiatu, dla dróg wojewódzkich – sejmik województwa, dla dróg wszystkich kategorii w mieście na prawach powiatu – rada miasta).

Wyżej określone organy są upoważnione jedynie do ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, nie mogą natomiast zmieniać ustawowo określonego sposobu obliczania opłaty (zob. np. Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II SA/Go 516/10, Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 773/10, Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Go 238/10, dostępne w CBOSA).

Przepisy uchwał samorządowych w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego charakteryzują się wysoką doniosłością prawną. Są one bowiem źródłem prawa powszechnie obowiązującego stanowiąc akt prawa miejscowego obowiązujący na terenie właściwości działania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (Wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 387/13, CBOSA).

Przepis art. 40 ust 8 u.d.p. wyraźnie stanowi, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, „ustala” wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Użycie przez ustawodawcę czasownika „ustalać” w trybie oznajmującym jednoznacznie wskazuje, że ustalenie stawek opłaty jest kompetencją tego organu powiązaną z obowiązkiem czynienia z niej użytku. Oznacza to, że właściwy organ stanowiący musi określić wysokość stawek, a zaniechanie w tym zakresie może być podstawą do zastosowania przez właściwe organy środków nadzoru. Obowiązek ustalenia stawki opłaty w uchwale właściwego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego koresponduje z omówionym wyżej obowiązkiem ponoszenia opłaty ustalonej w zezwoleniu przez podmiot zajmujący pas drogowy, o którym mowa w art. 40 ust. 3 u.d.p. Zauważyć wszak należy, że w przypadku zaniechania ustalenia stawki opłaty w uchwale obowiązek poboru opłaty stałby się bezprzedmiotowy ze względu na niemożność obliczenia wysokości należnej opłaty.

Sposób ustalenia wysokości stawek opłaty

Ze wskazanego wyżej obligatoryjnego charakteru opłaty za zajęcie pasa drogowego wynika zakaz ustalenia stawki opłaty przez właściwy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w sposób prowadzący do zwolnienia podmiotu zajmującego pas z obowiązku uiszczenia opłaty. W konsekwencji w orzecznictwie jednoznacznie uznaje się, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może ustanowić tzw. stawki zerowej opłaty. W wyroku z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 437/13, NSA podkreślił, że „Ustalenie wysokości stawki opłaty na poziomie 0 zł równoważne jest z zaniechaniem pobierania tej, co oznacza zniesienie obowiązku nałożonego przez ustawę, jak również zaniżeniem wysokości środków, które winny być wydatkowane na poprawę bezpieczeństwa na drogach”.

Wobec braku możliwości ustalenia zerowej stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego organ stanowiący musi określić choćby symboliczną stawkę opłaty np. w wysokości kilku groszy. Wskazać należy, że przepisy u.d.p. nie regulują wysokości stawki minimalnej, stąd teoretycznie możliwe jest określenie stawki nawet na poziomie poniżej 1 grosza. Ze względu jednakże na ustawowo określony sposób wyliczenia ostatecznej, należnej opłaty, takie określenie stawki niesie za sobą ryzyko zarzutu obejścia zakazu zaniechania poboru opłaty, stąd za minimalną wysokość stawki winno uznać się wartość umożliwiającą pobór opłaty przy najniższych możliwych wartościach pozostałych czynników kształtujących wysokość opłaty - w odniesieniu do umieszczania urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym za minimalną stawkę opłaty winno się zatem uznać stawkę w wysokości 0,01 zł.

Ustawodawca ogranicza swobodę organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w ustalaniu stawek opłat za zajęcie pasa drogowego określając w przepisach ustawy maksymalną wysokość stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z art. 40 ust. 8 u.d.p. stawka opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego w przypadku umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, nie może przekroczyć 200 zł za każdy rok umieszczenia w pasie drogowym danego urządzenia.

Powyższe oznacza, że ustalona w uchwale właściwego organu stanowiącego roczna stawka za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, może być równa 200 zł lub niższa, nie może jednakże przekroczyć progu 200 zł. Ustalenie stawki wyższej stanowiłoby naruszenie przepisów ustawowych w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie odpowiednich przepisów uchwały z obrotu prawnego (Zob. np. Wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 sierpnia 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 452/14, CBOSA).

Podsumowanie

Podsumowując pierwszą część rozważań dotyczących ustalania wysokości stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego, w przypadku umieszczania w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, uznać należy, że organy samorządowe są zobowiązane do ustalenia wysokości stawki opłaty dla dróg, dla których ich organy wykonawcze są zarządcami, na takim poziomie, aby nie dopuścić do faktycznego zwolnienia podmiotów zajmujących pas drogowy od obowiązku uiszczania opłaty. Równocześnie, ustalone stawki, nie mogą przekraczać ustawowo określonych stawek maksymalnych. Zważywszy, iż różnica pomiędzy potencjalną stawką minimalną a stawką maksymalną jest duża sięgając blisko 200 zł za rok za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, w kolejnym artykule poddane analizie zostaną przesłanki i kryteria, jakimi organy samorządowe mogą kierować się określając finalną wysokość stawki omówionej opłaty.

 

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj

Autorzy artykułu

Anna Kudra-Ostrowska

Doktor nauk prawnych, specjalizuje się w sprawach z zakresu prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego i jemu pokrewnych (prawo budowlane, prawo geologiczne i górnicze, prawo ochrony środowiska, prawna ochrona krajobrazu, prawne uwarunkowania korzystania z dróg publicznych).

Więcej z Praktyki §

Wydarzenia PDS

Więcej wydarzeń

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj