Obserwuj

Bądź na bieżąco z prawem samorządowym. Zamów bezpłatny cotygodniowy newsletter.






Działy:
  • Gospodarka komunalna

    W dziale "GOSPODARKA KOMUNALNA" publikowane są artykuły dotyczące spółek komunalnych oraz zakładów budżetowych, jak również artykuły dotyczące poszczególnych działów gospodarki komunalnej, w tym gospodarki odpadami komunalnymi, gospodarki wodno-ściekowej, transportu publicznego.

  • Podatki

    W dziale "PODATKI" publikowane są artykuły dotyczące podatków i opłat publicznoprawnych, m.in. dotyczące podatku VAT, podatku od nieruchomości, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i innych.

  • Finanse publiczne

    W dziale "FINANSE PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące szeroko pojmowanych zagadnień związanych z finansami publicznymi, m.in. artykuły dotyczące dochodów jednostek samorządu terytorialnego oraz dyscypliny finansów publicznych.

  • Zamówienia publiczne

    W dziale "ZAMÓWIENIA PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące problematyki zamówień publicznych, m.in. dotyczące sytuacji podmiotów komunalnych w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Prezentowane są także najnowsze orzeczenie KIO oraz sądów w zakresie prawa zamówień publicznych.

  • Prawo cywilne

    W dziale "PRAWO CYWILNE" publikowane są artykuły dotyczące zagadnień cywilnoprawnych, m.in. umów oraz sporów przed sądami powszechnymi, których stroną są podmioty komunalne.

  • Nieruchomości

    W dziale "NIERUCHOMOŚCI" publikowane są artykuły dotyczące nieruchomości komunalnych oraz spraw związanych z innymi nieruchomościami, w których występują organy samorządu terytorialnego. Artykuły dotyczą w szczególności gospodarki nieruchomościami i planowania przestrzennego.

  • Procedury administracyjne

    W dziale "PROCEDURY ADMINISTRACYJNE" publikowane są artykuły dotyczące procedur, które prowadzone są przez organy samorządu terytorialnego. W szczególności artykuły dotyczą ogólnej procedury administracyjnej (KPA - Ordynacja podatkowa), procedury sądowoadministracyjnej, procedury uchwałodawczej oraz dostępu do informacji publicznej.

  • Ustrój

    W dziale "USTRÓJ" publikowane są artykuły dotyczące ustroju podmiotów komunalnych, w tym zagadnienia dotyczące statusu prawnego organów jednostek samorządu terytorialnego, związków międzygminnych czy radnych.

  • Inne

    W dziale "INNE" publikowane są artykuły związane z funkcjonowaniem podmiotów komunalnych, które ze względu na swoją tematykę nie zostały zakwalifikowane do innych kategorii.

02.06.2015

Łączenie gmin i powiatów według nowych zasad

UWAGA: TEN ARTYKUŁ MA WIĘCEJ NIŻ 3 MIESIĄCE.
SPRAWDŹ AKTUALNY STAN PRAWNY LUB SKONTAKTUJ SIĘ Z AUTOREM.
drukuj mail Share

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj

Większe zachęty do połączeń dla gmin oraz powołanie specjalnego pełnomocnika do spraw połączenia – to tylko niektóre zmiany przewidziane w uchwalonej przez Sejm nowelizacji ustaw samorządowych.

Dyskusja o potrzebie połączeń gmin i powiatów trwa od kilku lat. Problem ten był już poddany szczegółowej analizie na łamach portalu PrawoDlaSamorządu.pl w artykule pt. Uwarunkowania prawne łączenia gmin, gdzie wskazano m.in. na czynniki uzasadniające zasadność przeprowadzenia procesów konsolidacyjnych w niektórych przypadkach oraz dokonano krytycznej oceny obecnie obowiązujących przepisów w zakresie połączeń jednostek samorządu terytorialnego.

W związku z uchwalaniem przez Sejm w dniu 15 maja br. ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (ogólną charakterystykę przepisów tejże ustawy przedstawiliśmy niedawno w artykule pt. Projekt MAiC uchwalony - pierwszy krok w stronę reformy samorządowej wykonany? ) od 1 stycznia 2016 r. mogą wejść w życie nowe zasady dokonywania połączeń samorządów.

W ww. ustawie przewidziano pakiet zmian ustawowych mających na celu z jednej strony zwiększenie zachęt do dobrowolnych połączeń samorządów, z drugiej doprecyzowanie zasad, na jakich następować będą połączenia jednostek samorządu terytorialnego.

Wzmocnienie zachęt do dobrowolnych połączeń samorządów

Kluczowym „motorem” inicjatyw połączeniowych ma pozostać w dalszym ciągu zachęta finansowa do łączenia się jednostek samorządu terytorialnego w postaci zwiększenia udziału jednostki powstałej z połączenia we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych. Gwoli przypomnienia, zgodnie z obecnie obowiązującym przepisem art. 41 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego dla gminy (powiatu) powstałej w wyniku połączenia dwóch lub więcej gmin (powiatów), w drodze zgodnych uchwał, wskaźnik udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych, począwszy od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym podjęto decyzję o połączeniu, jest zwiększony o pięć punktów procentowych. Przyjęta przez Sejm ustawa zmienia wymiar zwiększonego udziału w PIT po połączeniu w odniesieniu do jednostek o najniższych dochodach budżetowych. W ustawie przewiduje się wprowadzenie mnożnika, który korygowałby zachętę indywidualnie dla każdej nowo utworzonej jednostki. Mnożnik opierałby się na proporcji pomiędzy średnimi dochodami per capita z tytułu udziału gmin (odpowiednio powiatów) w PIT na poziomie całej Polski oraz dochodami per capita z tytułu udziału w PIT nowo powstałej gminy (odpowiednio nowopowstałego powiatu). Tym samym gminy (powiaty) z mniejszymi wpływami z PIT otrzymywałyby silniejsze wsparcie po dokonanym połączeniu.

Zgodnie z uzasadnieniem do projektu ustawy, nowa zachęta ma na celu wyrównać dysproporcje, wynikające z różnego poziomu dochodów z udziału w PIT per capita gmin (powiatów). Co warte odnotowania, założeniem ustawowym jest działanie wprowadzanego mnożnika jedynie „w górę” tzn. gminy (powiaty) o dochodach per capita z tytułu udziału w PIT powyżej średniej krajowej otrzymywałyby nadal zachętę w wysokości 5 p.p. Natomiast,  nowotworzona gmina (powiat) o dochodzie per capita z udziału w PIT dwa razy mniejszym niż średnia krajowa, zamiast 5 p.p. zachęty, otrzyma zachętę na poziomie 10 p.p. Ustawa nie zmienia okresu udzielania wsparcia dla powstałej z połączenia gmin (powiatów) jednostki samorządowej – tym samym ustawa pozostawia przewidziany w obecnie obowiązujących przepisach 5-letni okres wsparcia dla nowopowstałej jednostki po połączeniu.

Wprowadzaną nowelizacją redefinicję zachęty finansowej do łączenia gmin (powiatów) ocenić należy pozytywnie, jako że uwzględnia ona odmienności w sytuacji dochodowej polskich gmin (powiatów) w sposób czyniący procedury konsolidacyjne równie atrakcyjnymi dla jednostek o niskim, jak i o wysokim poziomie dochodów z udziału w PIT per capita.

Postać dodatkowej zachęty wprowadzanej uchwaloną przez Sejm ustawą ma także mechanizm obliczania liczebności składu rady gminy (rady powiatu) powstałej w wyniku połączenia w pierwszej jej kadencji. Ustawa zakłada, że liczba radnych rady nowej gminy powstałej wskutek połączenia gmin będzie większa, aniżeli liczebność rady określona obecnie w przepisach ustawy samorządzie gminnym. Analogiczna zasada przewidziana jest w nowelizacji ustawy o samorządzie powiatowym. I tak, słowem przykładu w skład rady gminy powstałej w wyniku połączenia dwóch lub więcej gmin, w pierwszej kadencji wchodzić mają radni w liczbie 21 w gminach do 20 000 mieszkańców (na ogólnych zasadach jest to liczba 15 radnych) oraz 23 w gminach do 50 000 mieszkańców (na ogólnych zasadach jest to liczba 21 radnych). Zmiana liczebności rad będzie miała zastosowanie jedynie do pierwszej kadencji rady nowopowstałej jednostki. Celem zaproponowanego mechanizmu jest zapewnienie bardziej realnej reprezentatywności mieszkańców łączących się jednostek w pierwszych latach funkcjonowania gminy (powiatu) powstałego z połączenia. Mechanizm ten ma na celu również przełamać opór lokalnych środowisk politycznych, co do wdrażania idei połączenia, gwarantując im większą szansę na uzyskanie mandatu w organach nowopowstałej jednostki.

Pełnomocnik do spraw połączenia gmin/powiatów

Przyjęta przez Sejm ustawa wprowadza także instytucję pełnomocnika do spraw połączenia gmin (powiatów). Zgodnie z ustawą zadaniem pełnomocnika ma być przygotowanie organizacyjne i prawne gminy (powiatu) do wykonywania zadań publicznych do czasu połączenia gmin (powiatów). Pełnomocnika ma wyznaczać Prezes Rady Ministrów, na wniosek wojewody zgłoszony za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej, spośród pracowników podległych wojewodzie albo pracowników urzędu gminy (odpowiednio starostwa powiatowego), której obszar wchodzi w skład łączonej gminy (odpowiednio powiatu). Z dniem utworzenia nowej gminy (nowego powiatu) pełnomocnik przejąć ma wykonywanie zadań i kompetencji jej organów do czasu ukonstytuowania się nowych organów gminy (powiatu). Zgodnie z uzasadnieniem do projektu ustawy, do zadań pełnomocnika będzie należało m.in. dokonanie oceny, które jednostki organizacyjne łączonych gmin powinny być zreorganizowane z dniem utworzenia nowej jednostki, a które powinny działać na dotychczasowych zasadach lub zostać zlikwidowane, a także przygotowanie urzędu nowej gminy (starostwa nowego powiatu) do wykonywania zadań publicznych z chwilą utworzenia nowej jednostki. W ustawie wskazano także, że do zadań pełnomocnika będzie należało zapewnienie prawidłowej gospodarki finansowej utworzonej jednostki, a w szczególności uchwalenia jej budżetu. Projekt budżetu nowej jednostki przygotowany przez pełnomocnika i skonsultowany z regionalną izbą obrachunkową stałby się podstawą jej gospodarki finansowej do czasu uchwalenia budżetu.

Przewidzianą ustawą instytucję pełnomocnika do spraw połączenia, wyznaczanego odgórnie przez premiera, należy ocenić negatywnie. Niewątpliwie, instytucja koordynująca proces połączenia przed i po jego dokonaniu jest niezbędna dla sprawnego przeprowadzenia konsolidacji, jednakże wydaje się, iż lepszym rozwiązaniem byłoby wprowadzenie do polskich regulacji ustrojowych instytucji komisji do spraw połączenia zrzeszającej przedstawicieli łączących się gmin (powiatów). Stworzenie organizmu reprezentującego łączące się gminy (powiaty) nadałoby połączeniu gmin (powiatów) bardziej konsensualny charakter i ułatwiłoby przygotowanie procedury połączenia samorządów, w tym przede wszystkim stworzyłoby podstawę do wygospodarowania wspólnych środków budżetowych na analizy przedpołączeniowe oraz usprawniłoby obieg dokumentacji przed i po połączeniu się gmin (powiatów).

Zasady funkcjonowania jednostki samorządowej powstałej z połączenia

W przyjętej przez Sejm ustawie uregulowano także wprost kwestię następstwa prawnego przy łączeniu się JST oraz określono zasady obowiązywania uchwalonych aktów prawa miejscowego na terytorium gminy albo powiatu powstałych w wyniku połączenia, co stanowi niewątpliwie odpowiedź na wątpliwości, jakie rodzą obecnie obowiązujące regulacje prawne. 

Zgodnie z uchwaloną ustawą gmina (odpowiednio powiat) powstała w wyniku połączenia wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki połączonych gmin (powiatów), w tym prawa i obowiązki wynikające z zezwoleń, koncesji oraz innych aktów administracyjnych. Ustawa wprowadza zatem zasadę sukcesji uniwersalnej wszystkich praw i obowiązków gminy (powiatu) powstałej z połączenia z podkreśleniem, że jej zakresem objęte są w szczególności prawa i obowiązki administracyjne wynikające z aktów administracyjnych. Uchwalona przez Sejm ustawa stanowi także, że organy gminy powstałej w wyniku połączenia (odpowiednio organy powiatu powstałego z połączenia) stają się organami właściwymi lub stronami wszczętych i niezakończonych postępowań administracyjnych i sądowych. Nadto, nowe przepisy ustanawiają zasadę kontynuacji obowiązywania aktów prawa miejscowego po połączeniu gmin (powiatów) wprowadzając regulacje, zgodnie z którymi akty prawa miejscowego ustanowione przez organy gmin (odpowiednio organy powiatów) przed połączeniem stają się aktami prawa miejscowego gminy (powiatu) powstałego w wyniku połączenia, obowiązującymi na obszarze działania organów, które je ustanowiły.

Przewidziane w ustawie regulacje w zakresie następstwa prawnego są niewątpliwie potrzebne, jednakże zdaje się, iż podchodzą one zbyt wąsko do przedmiotowego zagadnienia, pozostawiając pole do licznych wątpliwości interpretacyjnych. Przewidziana w przyjętych przepisach zasada sukcesji uniwersalnej nie uwzględnia wielu szczególnych sytuacji prawnych, w jakich mogą znajdować się łączące się gminy (powiaty) np. równoległego zaangażowania łączących się gmin w różnych formach współpracy międzysamorządowej w zakresie tych samych zadań (np. uczestnictwa gminy A w związku X i gminy B w związku Y). Rzecz jasna, prawo nie jest w stanie objąć swą regulacją wszelkich możliwych relacji prawnych, niemniej jednak, celem uniknięcia sytuacji patowych, prawodawca winien pozostawiać „furtkę legislacyjną” umożliwiającą rozwiązanie możliwych problemów w przeszłości, czego przyjęte przez Sejm przepisy nie czynią.

Podsumowanie

Rozwiązania przyjęte w uchwalonej przez Sejm ustawie o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw podejmują próbę kompleksowego uregulowania warunków, w jakich mają następować połączenia jednostek samorządu terytorialnego. Wiele spośród nich zmierza niewątpliwie w pożądanym kierunku, jednakże wydaje się, iż nadal brakuje w polskich przepisach rozwiązań, których celem byłoby rzeczywiste ułatwienie przeprowadzenia dobrowolnych procedur konsolidacyjnych i zwiększenie konsensualności połączeń. Pierwszy z wymienionych celów, mógłby zostać zrealizowany chociażby poprzez zagwarantowanie zamierzającym się połączyć samorządom dotacji z budżetu państwa na przygotowanie procedury połączenia, która jest wysoko skomplikowana i wymaga zaangażowania dużych środków finansowych, drugi poprzez zastąpienie instytucji rządowego pełnomocnika do spraw połączenia, wspomnianą już w artykule komisją samorządową skupiającą przedstawicieli łączących się jednostek.

Niezależnie od wyżej poczynionych zastrzeżeń, uznać należy, że uchwalone przez Sejm regulacje zmierzają w dobrym kierunku, czyniąc regulacje dotyczące połączeń bardziej jasnymi i atrakcyjnymi dla zainteresowanych konsolidacją samorządów.

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj
DZIAŁY:
Ustrój

Autor artykułu

Anna Kudra-Ostrowska

Doktor nauk prawnych, specjalizuje się w sprawach z zakresu prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego i jemu pokrewnych (prawo budowlane, prawo geologiczne i górnicze, prawo ochrony środowiska, prawna ochrona krajobrazu, prawne uwarunkowania korzystania z dróg publicznych).

Więcej z Przepisów §

Wydarzenia PDS

Więcej wydarzeń

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj