Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj

NSA stwierdził, że powiat może w drodze porozumienia przekazać swoje zadanie do realizacji związkowi międzygminnemu.

Tezy zawarte w wyroku przełamują dotychczasową linię orzeczniczą sądów administracyjnych, odrzucających dopuszczalność powierzenia zadań związkom komunalnym w drodze porozumień samorządowych.

Zawieranie porozumień przez powiat ze związkiem międzygminnym

Problematyka zawierania porozumień przez powiat ze związkiem międzygminnym poruszana była już na łamach portalu w artykule „Powiat nie może zawrzeć porozumienia ze związkiem międzygminnym.”, w ramach którego omówiony został wyrok WSA w Gliwicach, dotyczący oceny dopuszczalności zawarcia porozumienia transferującego zadania z powiatu na związek międzygminny. Sąd zajął w tym przedmiocie stanowisko negatywne, uznając, że ustawy ustrojowe wykluczają transfer zadań publicznych w drodze zawarcia porozumienia (nieprawomocny wyrok z dnia 17 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/GL 845/13, dostępny w CBOSA).

Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2015 r. (sygn. II GSK 2100/13) Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną Powiatu od ww. wyroku i uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu powierzającej świadczenie usług publicznego transportu zbiorowego Związkowi.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Stan faktyczny sprawy

Rada Powiatu podjęła uchwałę w sprawie powierzenia związkowi międzygminnemu zadania świadczenia usług publicznego transportu zbiorowego. Wojewoda stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały, uznając, że narusza ona m.in. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 505 ze zm.), [dalej: u.s.p.]. Zgodnie z tym przepisem powiaty mogą zawierać porozumienia w sprawie powierzenia jednemu z nich prowadzenia zadań publicznych. Na podjęte przez Wojewodę rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do sądu administracyjnego wniósł Powiat.

W ocenie skarżącego Powiatu możliwość powierzenia zadań przez powiat związkowi międzygminnemu wynika z treści art. 64 ust. 5 w związku z art. 8 ust. 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 i 645), [dalej: u.s.g.]. Z drugiego z wymienionych przepisów wynika, że gmina może wykonywać zadania należące do właściwości powiatu lub województwa, jeżeli nastąpiło ich przekazanie w drodze porozumienia. Skoro natomiast art. 64 ust. 5 u.s.g. przewiduje odpowiednie stosowanie w stosunku do związków międzygminnych art. 8 ust. 2-5 ustawy, toteż związek może wykonywać zadania powiatu lub województwa na podstawie porozumienia, a zatem powiat może powierzyć związkowi wykonywanie należących doń zadań.

W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Powiat podkreślił także, że art. 73 ust. 1 u.s.p., na który powołuje się Wojewoda, jest tylko jedną z kilku podstaw prawnych, na której mogą opierać się porozumienia samorządowe z udziałem powiatu i co do zasady dotyczy porozumień zawieranych pomiędzy powiatami, które przekazują zadania na szczeblu jednostek o tych samych kompetencjach. Przepis ten nie ma zatem zastosowania do oceny porozumień zawieranych ze związkami jednostek samorządu terytorialnego. Równocześnie, strona skarżąca podniosła, że powiat jako jednostka samorządowa nie ma możliwości przystąpienia do związku międzygminnego, stąd też jedyną możliwością przekazania zadań takiemu związkowi jest zawarcie z nim porozumienia.

Stanowisko zajęte przez Sąd I instancji

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że żaden przepis u.s.p. nie daje podstaw do dopuszczenia możliwości zawierania przez powiat porozumień ze związkiem komunalnym. Sąd podkreślił, że przepis art. 5 ust. 2 u.s.p. precyzuje, że powiat może zawrzeć porozumienie z jednostkami lokalnego samorządu terytorialnego lub z województwem. W ocenie WSA, wymienione w tym przepisie „lokalne jednostki samorządu terytorialnego” należy utożsamić z gminami, których terytorium znajduje się na obszarze konkretnego powiatu.

Co więcej, zdaniem Sądu nie można jednoznacznie przyjąć, że do związku międzygminnego automatycznie stosuje się reguły dotyczące gminy wskazane w 64 ust. 5 u.s.g. Użyty przez ustawodawcę zwrot dotyczący odpowiedniego stosowania art. 8 ust. 2 - 5 i art. 39 ust. 4 u.s.g. do związków międzygminnych nie oznacza bezpośredniego stosowania tych norm

W ocenie WSA akceptacja stanowiska wyrażonego przez Powiat prowadziłaby do poszerzenia katalogu podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 2 u.s.p., a w konsekwencji do zaliczenia związku międzygminnego (komunalnego) do kategorii jednostek lokalnego samorządu terytorialnego, do czego brak jest normatywnych podstaw i co stałoby w sprzeczności z treścią art. 164 ust. 2 Konstytucji RP.

Sąd gliwicki w konkluzji swoich rozważań podkreślił także, że związki komunalne są powoływane przez podmioty tego samego szczebla samorządowego, co wynika wprost z art. 64 ust. 1 u.s.g. oraz art. 73 ust. 1 u.s.p., i dodatkowo przemawia za niemożliwością scedowania na związek zadań wykraczających poza właściwość tworzących związek jednostek samorządu terytorialnego.

Skarga kasacyjna

W skardze kasacyjnej Powiat zarzucił Sądowi I instancji, że błędnie uznał przepisy art. 73 oraz art. 5 ust. 1 i 2 u.s.p.za jedyne przepisy dające podstawę do powierzenia przez powiat swoich zadań w drodze porozumienia i tym samym doszedł do błędnego wniosku, jakoby powiat nie mógł powierzyć zadania w drodze porozumienia związkowi międzygminnemu. Wskazał także, że skoro gmina (po odpowiednim zastosowaniu art. 64 ust. 5 u.s.g. także związek międzygminny) może wykonywać zadania z zakresu właściwości powiatu, to tym samym powiat posiada kompetencje do powierzenia tych zadań gminie bądź związkowi międzygminnemu (po odpowiednim zastosowaniu art. 64 ust. 5 u.s.g. także związek międzygminny). Podkreślił również, że celem ustawodawcy nie mogło być i na pewno nie było ograniczenie możliwości przekazywania zadań między jednostkami samorządu terytorialnego w przypadku przystąpienia gminy do związku.

Naczelny Sąd Administracyjny przyznał rację Powiatowi

W przedmiotowej sprawie NSA orzekł, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, a zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego jest uzasadniony. Sąd  I instancji błędnie przyjął, że powiat nie może zawrzeć porozumienia ze związkiem międzygminnym.

Zdaniem NSA przy ocenie dopuszczalności zawarcia porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych przez powiat i związek międzygminnej należy wziąć pod uwagę zarówno przepisy ustawy o samorządzie powiatowym, jak i ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z u.s.g. celem tworzenia związków międzygminnych jest zastępowanie gmin uczestniczących w tym związku w podejmowaniu gminnych zadań publicznych, które wymagają trwałego, zinstytucjonalizowanego współdziałania zainteresowanych gmin, a więc powinny być wykonywane w skali ponadgminnej. NSA wskazuje, że do omówionych wyżej zadań publicznych, wykonywanych przez związki międzygminne, należy także zaliczyć wykonywanie publicznego transportu zbiorowego.

NSA stwierdził, że mimo tego, że ani ustawa o samorządzie powiatowym, ani ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. nr 5 poz. 13) nie przewidują wprost organizowania przez związek międzygminny przewozów na skalę międzygminną w ramach przewozów powiatowych, to nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, które przemawiałyby przeciwko dopuszczalności organizowania w granicach jednego powiatu takich przewozów przez związek międzygminny.

NSA wskazał, że skoro art. 5 ust. 1 u.s.p. dopuszcza zawieranie przez powiat porozumień z gminą w sprawie powierzenia jej prowadzenia zadań publicznych powiatu i jednocześnie ustawa o samorządzie gminnym przewiduje możliwość zawierania takich porozumień pomiędzy tymi jednostkami samorządowymi, to na podstawie art. 8 ust. 5 w związku z ust. 2a tej ustawy całkowicie uzasadnione wydaje się „zastąpienie” w tym przypadku gminy przez związek międzygminne.

Odnosząc się do argumentacji Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że posiadanie przez związek międzygminny osobowości prawnej i wykonywanie przez niego zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia spornej kwestii. Niemożność uznania związku międzygminnego za jednostkę samorządu terytorialnego nie uzasadnia także wniosku, że na podstawie tego tylko przepisu należy ją wykluczyć z kręgu podmiotów, z którymi powiat może zawrzeć porozumienie.

Wobec powyższych okoliczności NSA uznał, że skarga ma uzasadnione podstawy i orzekł  o uchyleniu zaskarżonego wyroku w całości, oraz uchyleniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Znaczenie orzeczenia NSA

Stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 20 stycznia 2015 r. wyraźnie odchodzi od ugruntowanej dotychczas linii orzeczniczej wykluczającej możliwość mieszanego wykorzystania form współdziałania samorządowego i zakładającej, że związki samorządowe są formami dedykowanymi realizacji zadań niewykraczających poza szczebel samorządowy, jaki reprezentują uczestnicy współpracujący w ramach związku jednostek samorządowych.

Warto odnotować, że stanowisko zaprezentowane w omówionym wyroku przez NSA, jest powszechnie podzielane przez większość przedstawicieli doktryny prawa samorządowego (Zob. np. J. Dominowska, Komentarz do art. 64 ustawy o samorządzie gminnym, [w:] R. Hauser (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, Warszawa 2011, s. 610; K. Bandarzewski, Komentarz do art. 64 ustawy o samorządzie gminnym, [w:] P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010, s. 627; R. Adamus, T. Jasiński, E. Kurowska, Komentarz do art. 64 ustawy o samorządzie gminnym, [w:] R. Adamus, T. Jasiński, E. Kurowska, Związki międzygminne. Komentarz, Warszawa 2012, dostępny w SIP Legalis).

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj