Obserwuj

Bądź na bieżąco z prawem samorządowym. Zamów bezpłatny cotygodniowy newsletter.






Działy:
  • Gospodarka komunalna

    W dziale "GOSPODARKA KOMUNALNA" publikowane są artykuły dotyczące spółek komunalnych oraz zakładów budżetowych, jak również artykuły dotyczące poszczególnych działów gospodarki komunalnej, w tym gospodarki odpadami komunalnymi, gospodarki wodno-ściekowej, transportu publicznego.

  • Podatki

    W dziale "PODATKI" publikowane są artykuły dotyczące podatków i opłat publicznoprawnych, m.in. dotyczące podatku VAT, podatku od nieruchomości, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i innych.

  • Finanse publiczne

    W dziale "FINANSE PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące szeroko pojmowanych zagadnień związanych z finansami publicznymi, m.in. artykuły dotyczące dochodów jednostek samorządu terytorialnego oraz dyscypliny finansów publicznych.

  • Zamówienia publiczne

    W dziale "ZAMÓWIENIA PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące problematyki zamówień publicznych, m.in. dotyczące sytuacji podmiotów komunalnych w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Prezentowane są także najnowsze orzeczenie KIO oraz sądów w zakresie prawa zamówień publicznych.

  • Prawo cywilne

    W dziale "PRAWO CYWILNE" publikowane są artykuły dotyczące zagadnień cywilnoprawnych, m.in. umów oraz sporów przed sądami powszechnymi, których stroną są podmioty komunalne.

  • Nieruchomości

    W dziale "NIERUCHOMOŚCI" publikowane są artykuły dotyczące nieruchomości komunalnych oraz spraw związanych z innymi nieruchomościami, w których występują organy samorządu terytorialnego. Artykuły dotyczą w szczególności gospodarki nieruchomościami i planowania przestrzennego.

  • Procedury administracyjne

    W dziale "PROCEDURY ADMINISTRACYJNE" publikowane są artykuły dotyczące procedur, które prowadzone są przez organy samorządu terytorialnego. W szczególności artykuły dotyczą ogólnej procedury administracyjnej (KPA - Ordynacja podatkowa), procedury sądowoadministracyjnej, procedury uchwałodawczej oraz dostępu do informacji publicznej.

  • Ustrój

    W dziale "USTRÓJ" publikowane są artykuły dotyczące ustroju podmiotów komunalnych, w tym zagadnienia dotyczące statusu prawnego organów jednostek samorządu terytorialnego, związków międzygminnych czy radnych.

  • Inne

    W dziale "INNE" publikowane są artykuły związane z funkcjonowaniem podmiotów komunalnych, które ze względu na swoją tematykę nie zostały zakwalifikowane do innych kategorii.

12.01.2015

Nikt nie jest nieomylny, czyli o autokontroli decyzji słów kilka

UWAGA: TEN ARTYKUŁ MA WIĘCEJ NIŻ 3 MIESIĄCE.
SPRAWDŹ AKTUALNY STAN PRAWNY LUB SKONTAKTUJ SIĘ Z AUTOREM.
drukuj mail Share

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj

Uwzględnienie skargi przez organ w ramach autokontroli rodzi szereg wątpliwości procesowych, których rozstrzygnięciu, wobec milczenia ustawodawcy, musi sprostać praktyka.

Artykuł dostępny jest dla zarejestrowanych użytkowników

Uwzględnienie skargi przez organ w ramach autokontroli rodzi szereg wątpliwości procesowych, których rozstrzygnięciu, wobec milczenia ustawodawcy, musi sprostać praktyka.

Zasadą ustawową jest, że skargę na decyzję wnosi się za pośrednictwem organu, który ją wydał. Wniesienie skargi inicjuje postępowanie sądowoadministracyjne, przenosząc co do zasady kompetencje do kontroli legalności decyzji na sąd administracyjny. Organ, który wydał decyzję, uprawniony jest jednakże do zmiany rozstrzygnięcia własnego, po jego zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Ten szczególny instrument prawny, określany powszechnie mianem „autokontroli”, przewiduje art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012, poz. 270 z późn. zm.) [dalej: p.p.s.a.], zgodnie z którym organ może, w zakresie swojej właściwości, uwzględnić skargę w całości do czasu rozpoczęcia rozprawy. Autokontrola zaskarżonej decyzji stanowi upoważnienie organu do weryfikacji własnej decyzji bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w jej ocenę. Co istotne, dla skorzystania z kompetencji autokontrolnych nie jest wymagany wniosek skarżącego, co oznacza, że organ może dokonać rewizji własnej decyzji również z urzędu. Organ może zatem po wydaniu decyzji, pod wpływem argumentacji zawartej w skardze na tą decyzję, zmienić swoje stanowisko, co do oceny prawnej rozstrzyganej wcześniej sprawy administracyjnej i rozstrzygnąć ją ponownie. Przepisy prawne dopuszczające autorewizję decyzji własnej są jednakże wysoce lakoniczne, co rodzi szereg wątpliwości w praktyce ich stosowania i utrudnia korzystanie z tego mechanizmu prawnego.

Granice autokontroli

W piśmiennictwie i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że organ administracji, uwzględniając skargę nie jest związany jej granicami, co oznacza, że organ, weryfikując decyzją własną nie jest ograniczony ani zarzutami skargi, ani wnioskiem skarżącego, co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Przepisy p.p.s.a. nie określają jednak, jakie uprawnienia do orzekania ma organ w odniesieniu do własnej, zaskarżonej decyzji. Nie ulega wątpliwości, że w ramach autokontroli organ może rozstrzygnąć sprawę co do istoty, orzekając merytorycznie lub umarzając postępowanie. Wątpliwości rodzi natomiast to, czy orzekając w ramach autokontroli organ może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia do organu pierwszej instancji. Poglądy orzecznictwa i piśmiennictwa w tym zakresie są podzielone. Według części z nich organowi przysługują wszystkie kompetencje orzecznicze organu odwoławczego, według innych organ nie może wydać decyzji uchylającej decyzję własną i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, bowiem w takiej sytuacji dochodziłoby do otwarcia od początku toku instancji, co stałoby w opozycji do celu skargi wnoszonej przez stronę[1].

Obowiązek przekazania akt

Zgodnie z wcześniej cytowanym art. 54 §3 p.p.s.a. uwzględnienie skargi może nastąpić do czasu rozpoczęcia rozprawy, co oznacza, że decyzja autokontrolna może zostać wydana przed przesłaniem do sądu skargi, w terminie przewidzianym do udzielenia odpowiedzi i przesłania akt. W konsekwencji, powstaje pytanie, czy po wydaniu decyzji autokontrolnej, na organie nadal ciąży obowiązek skierowania akt wraz ze skargą do sądu administracyjnego. Problem ten rodzi pewne wątpliwości w praktyce. Część przedstawicieli doktryny wskazuje, że obowiązek przekazania akt powstaje tylko w sytuacji, „gdy skarżący wnosi o zwrot kosztów postępowania, ponieważ wniosek ten może być rozpoznany tylko przez sąd”, w pozostałych zaś przypadkach skarga traci ex lege swój byt prawny[2]. Z poglądem tym nie sposób się jednak zgodzić. Wniesienie skargi inicjuje bowiem postępowanie sądowoadministracyjne, które może zostać zakończone jedynie przez sąd. Stąd też organ, mimo uwzględnienia skargi w całości, zobligowany jest do tego, aby przekazać właściwemu sądowi administracyjnemu akta sprawy, po to by sąd mógł zakończyć wszczęte skargą postępowanie sądowoadministracyjne[3].

Wpływ decyzji autokontrolnej na wszczęte skargą postępowanie sądowoadministarcyjne

Wydanie decyzji autokontrolnej nie prowadzi automatycznie do zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. Przepisy nie przewidują wprost, jakie rozstrzygnięcie winien podjąć sąd po otrzymaniu akt sprawy wraz z decyzją autokontrolą organu. W doktrynie i orzecznictwie przyjęto, że uwzględnienie skargi w ramach autokontroli powoduje bezprzedmiotowość postępowania i winno stanowić podstawę do umorzenia postępowania przez sąd na mocy art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.[4]. Sąd może jednakże orzec o zwrocie kosztów postępowania[5].

Zaskarżalność decyzji autokonotrolnej

Decyzja autokontrola nie jest „decyzją trzecioinstancyjną”, nie stanowi również rozstrzygnięcia zastępującego wyrok sądowy. Decyzja wydana w ramach autokontroli jest decyzją wydaną przez organ II instancji, zastępującą niejako poprzednią decyzję. W praktyce może powstać wątpliwość, czy nowa decyzja (decyzja autokontrola), mimo, że uwzględnia skargę w całości, może stać się przedmiotem dalszego zaskarżenia. Problem ten dotyczyć będzie w szczególności przypadków, gdy decyzja rozstrzyga spór między stronami o różnych interesach, a organ, uwzględniając skargę przyznaje słuszność jednej z tych stron. Rozstrzygając przedmiotowy problem, zarówno doktryna jak i orzecznictwo, opowiedziały się zgodnie za dopuszczalnością zaskarżenia decyzji autokontrolnej do sądu. Tylko taka interpretacja przepisów gwarantuje bowiem zainteresowanym stronom sądową kontrolę działalności administracji publicznej[6]. Przepisy prawa nie dają jednakże odpowiedzi na pytanie, w jakim trybie i na jakich zasadach zaskarżyć decyzję autokontrolą, w szczególności zaś, czy skargę wnosi się w takim przypadku na zasadach ogólnych za pośrednictwem organu, który ją wydał, a także, czy w razie wniesienia skargi organowi przysługują uprawnienia autokontrolne względem zaskarżonej decyzji autokontrolnej. Brak regulacji w tym zakresie przemawia za opowiedzeniem się za stosowaniem reżimu ogólnego zaskarżenia decyzji, mimo iż racjonalność procesowa przemawiałaby za uproszczeniem trybu zaskarżenia w takim przypadku.

Granice sprawy ze skargi na decyzję autokontrolną

W piśmiennictwie i orzecznictwie wątpliwości budzi również zakres kognicji sądu administracyjnego orzekającego w sprawie legalności decyzji autokonotrolnej. Zdaniem części doktryny i judykatury, sąd kontrolując legalność decyzji autokontrolnej nie bada legalności wcześniej wydanych przez organ decyzji. Przy takiej interpretacji przepisów przyjmuje się, że uchylenie decyzji autokontrolnej powoduje, że dana sprawa wraca do stanu z chwili wniesienia skargi na decyzję ostateczną. Zdaniem J. P. Tarno „[…] uchylenie decyzji autokontrolnej oznacza, że postępowania z pierwotnej skargi nie jest już bezprzedmiotowe i musi toczyć się według zasad postępowania administracyjnego”[7]. Odmienny pogląd formułuje m.in. A. Krawiec, według której sąd, rozpoznając skargę wydaną w trybie autokontroli powinien dokonać oceny zgodności z prawem nie tylko tej decyzji, ale wszystkich decyzji wydanych w sprawie, w tym decyzji uchylonej w tym trybie bez potrzeby przyjmowania sztucznej konstrukcji „odżywania” skargi wobec niej wniesionej[8]. Stanowisko to jest szeroko podzielane w orzecznictwie[9] i mimo braku wyraźnej podstawy prawnej, dla tak określonego zakresu kognicji sądu administracyjnego należy je w pełni podzielić.

Autokontrola przepisów o autokontroli

Niewątpliwie gro ze spraw administracyjnych, przed których rozstrzygnięciem staje organ administracji publicznej należy do spraw trudnych i kontrowersyjnych. Niekiedy, dopiero skarga zainteresowanej strony ujawnia aspekty sprawy nieuwzględnione wyczerpująco w toku postępowania. Stąd też decyzji autokontrolnej nie należy postrzegać jako instytucji „przyznania się do błędu” przez organ, lecz raczej jako mechanizm realizacji obowiązku stania na straży praworządności, jaki spoczywa na każdym organie administracji publicznej. Instytucja autokontroli decyzji administracyjnych jest bezdyskusyjnie potrzebna w polskim systemie prawnym, gdyż służy realizacji zasady legalizmu i zasady szybkości postępowania administracyjnego. Wątpliwości, jakie rodzi jej stosowanie w praktyce wymagają jednakże pilnej interwencji ustawowej. Stąd też postulować należy, by ustawodawca dokonał autokontroli przepisów traktujących o autokontroli i opowiedział się za kierunkiem rozstrzygnięcia ww. wątpliwości.


[1] Zob. np. wyrok NSA z dnia 1 marca 2002 r., sygn. V SA 7/01, Lex nr 109316.

[2] J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 163.

[3] Por. postanowienie NSA z dnia 13 maja 2014 r., sygn. II OZ 445/14; Post. NSA z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. II OZ 1197/05 z aprobującą glosą K. Kaszubowskiego (K. Kaszubowski, Obowiązek przekazania sądowi skargi uwzględnionej przez organ [w:] Gdańskie Studia Prawnicze – przegląd orzecznictwa, 2006 nr 2).

[4] K. Kaszubowski, Uwzględnienie przez samorządowe kolegium odwoławcze skargi na decyzję w trybie autokontroli, Casus 2004 nr 3, s. 36.

[5] R. Hauser (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 298; zob. także A. Krawiec, Samokontrola decyzji administracyjnej, Kraków 2012, s. 149,

[6] Zob. np. A Kabat, Komentarz do art. 54 ustawy – prawo przed sądami administracyjnymi, [w:] B. Dauter,
B. Gruszczyński, A. Kabat, M Niezgódka-Medek, Prawo przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2013.

[7] J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 179., powołany za wyrok NSA z dnia 26 lutego 2013 r. o sygn. II OSK 2027/11.

[8] A. Krawiec, Samokontrola decyzji administracyjnej, Kraków 2012, s. 145.

[9] Zob. np. wyrok NSA z 23 listopada 2004 r., sygn. OSK 807/04; wyrok NSA z 20 września 2006 r., sygn. II OSK 1175/05; wyrok NSA z 23 lipca 2008 r., sygn. II OSK 817/07.

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj

Autorzy artykułu

Anna Kudra

prawnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, doktorant WPiA UAM, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem prawa samorządowego.

Więcej z Praktyki §

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj