Portal prowadzi ZIEMSKI&PARTNERS KANCELARIA PRAWNA
Kostrzewska, Kołodziejczak i Wspólnicy sp. k.
Ziemski & Partners
Portal prowadzi ZIEMSKI&PARTNERS KANCELARIA PRAWNA
Kostrzewska, Kołodziejczak i Wspólnicy sp. k.
Ziemski & Partners

Precedensowy wyrok NSA – gmina może bronić swojego interesu jako strona w postępowaniu nadzwyczajnym

06.08.2015
Uwaga: ten artykuł ma więcej niż 3 miesiące. Sprawdź aktualny stan prawny lub skontaktuj się z autorem.
Precedensowy wyrok NSA – gmina może bronić swojego interesu jako strona w postępowaniu nadzwyczajnym

NSA stwierdził, że jednostka samorządu terytorialnego może być stroną postępowania nadzwyczajnego prowadzonego przez organ wyższego stopnia w przedmiocie decyzji ostatecznej organu tej jednostki, jeżeli postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego.

Tezę wyżej sformułowanej treści sformułował NSA w wyroku z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2188/13. Przedmiotowy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wójt Gminy decyzją z dnia 10 lipca 2002 r. na wniosek Z. i Z. N. zatwierdził projekt podziału stanowiącej ich współwłasność nieruchomości położonej w miejscowości D., w ramach której m.in. orzeczono o nieodpłatnym przejściu na rzecz gminy określonych tą decyzją nieruchomości z przeznaczeniem pod drogi publiczne.

W 2012 r. spadkobiercy Z.N. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej z powodu jej skierowania do osoby, która nie żyła w dacie rozstrzygania sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględniło ten wniosek i stwierdziło nieważność zakwestionowanej decyzji.

Wójt Gminy w ustawowym terminie złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Wniósł on o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i ponowne rozpoznanie sprawy oraz – w związku z tym – orzeczenie, co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie, że wydania decyzji podziałowej nastąpiło z naruszeniem prawa jako że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Wójt podkreślił, że Gmina posiada interes prawny i legitymację do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, gdyż jest ona właścicielem nieruchomości objętych unieważnioną decyzją.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpoznaniu sprawy, uchyliło swoją wcześniejszą decyzję oraz stwierdziło wydanie decyzji podziałowej z naruszeniem prawa.

Skargę na powyższą decyzję do WSA w Poznaniu w ustawowym terminie złożyli Z. i B. N., A. R. i R.K.

Skarżący wskazali, że stronami postępowania nieważnościowego są strony postępowania zwyczajnego oraz każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności. Decyzja podziałowa została wydana przez Wójta Gminy, który nie był stroną tamtego postępowania, mimo że tą decyzją orzeczono o nieodpłatnym przejściu na własność Gminy działek przeznaczonych pod drogi publiczne. Podział dotyczył bowiem własności innego podmiotu, a wydzielenie działki pod drogę stanowiło wyłącznie skutek wynikający z przepisów prawa. Skarżący za niedopuszczalne uznali, aby ten sam podmiot zajmował raz pozycję organu, a raz pozycję strony postępowania. Powołali się także na zapatrywanie Trybunału Konstytucyjnego negujące pogląd, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w I instancji powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. (wyrok z dnia 29.10.2009 r. w sprawie K 32/08, publ. OTK-A/2009/9/139).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Stanowisko Sądu I instancji

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r. o sygn. akt IV SA/Po 397/13 uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność uprzednio wydanej przez SKO decyzji.

Odwołując się do licznych orzeczeń i poglądów doktryny, Sąd pierwszej instancji wskazał, iż powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości orzekania wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W ocenie tego Sądu gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego i nie jest podmiotem uprawnionym do wszczynania postępowania administracyjnego, w odniesieniu do decyzji, które wydał organ tej jednostki samorządu terytorialnego, choćby ta decyzja oddziaływała na interes prawny gminy (wywodzony np. z prawa własności). Zdaniem Sądu pierwszej instancji okoliczność ta wyklucza także udział jednostki samorządu terytorialnego jako strony w administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest wspomniana decyzja ostateczna, wydana przez organ jednostki samorządu terytorialnego.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w sytuacji, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, reprezentującego interesy Skarbu Państwa, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela. To przepisy prawa rozstrzygają, w jakiej roli, w postępowaniu administracyjnym występuje organ administracji publicznej, czyli, czy będzie on organem posiadającym kompetencje do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też w tym postępowaniu występuje w roli strony tego postępowania. Pogląd ten, zdaniem WSA w Poznaniu, ma charakter szczególny (wyjątkowy) w stosunku do poglądu, że stronami w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji są strony postępowania zwyczajnego (zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji) oraz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności.

Podsumowując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie, w której organ jednostki samorządu terytorialnego wydawał decyzję jako organ I instancji w toku postępowania administracyjnego, rola jednostki samorządu terytorialnego skończyła się z chwilą wydania decyzji. W efekcie, zdaniem tego Sądu, jednostka ta nie ma legitymacji do ewentualnego udziału w postępowaniu odwoławczym ani inicjowania postępowania w trybach nadzwyczajnych lub udziału w nich w przypadku zainicjowania postępowania nadzwyczajnego przez uprawniony podmiot – nawet, jeśli przedmiot tamtych postępowań dotyczy jej praw właścicielskich.

Stwierdzając natomiast nieważność uprzednio wydanej przez SKO decyzji, Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiła przesłanka negatywna do stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej jako że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła zarówno Gmina, jak i skarżący.

Gmina w swojej skardze kasacyjnej zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędne uznanie, że Gminie nie przysługiwała legitymacja do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją SKO. Ponadto Gmina wniosła o rozważenie przez Sąd skierowania następującego pytania prawnego do składu siedmiu sędziów NSA: „Czy gmina może być stroną postępowania administracyjnego zmierzającego do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez wójta tej gminy jako organ administracji publicznej, w sytuacji, gdy na skutek tej decyzji gmina ta stała się właścicielem nieruchomości, a postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności może naruszyć wynikający z faktu własności interes gminy?”.

Skarżący natomiast postawili w swojej skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące błędnego uznania przez Sąd I instancji, że w sprawie nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej.

Stanowisko NSA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna Gminy zasługuje na uwzględnienie, zaś skarga kasacyjna skarżących nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny za trafny uznał zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, do którego doszło przez przyjęcie, że Gmina nie była stroną postępowania nadzwyczajnego wszczętego z wniosku skarżących.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że przedstawione przez WSA w Poznaniu stanowisko sądownictwa administracyjnego dotyczące wyłączenia uczestnictwa gminy w sprawie, w której orzeka organ tej gminy, nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Sąd podkreślił, że Wójt Gminy występował w charakterze organu administracyjnego wyłącznie na etapie postępowanie zwyczajnego, wydając decyzję podziałową. Tymczasem rozpatrywana sprawa dotyczy udziału Gminy – reprezentowanej przez Wójta – w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Nie odnosi się zatem do zagadnienia możliwości odwołania się Gminy od decyzji jej organu czy organu nadrzędnego lub wniesienia na taką decyzję skargi do sądu administracyjnego, o których to sytuacjach traktuje cytowane przez Sąd I instancji orzecznictwo. NSA zwrócił uwagę, że swój interes prawny gmina nabyła w momencie, gdy decyzja podziałowa stała się ostateczna (tzn. wtenczas, gdy wydzielone nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne przeszły na jej własność), a zatem wcześniej, na etapie postępowania zwykłego, interes ten nie istniał – gmina nie posiadała bowiem uprawnień właścicielskich do nieruchomości sprzed podziału.

NSA podkreślił dalej, że sprawa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest odrębną sprawą od sprawy tą decyzją załatwionej. Wskazał przy tym, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej Wójt Gminy nie występuje jako organ administracji (nie przysługuje mu władztwo administracyjne) ani w trakcie załatwiania sprawy w pierwszej instancji, ani jako organ odwoławczy. A zatem w żadnym momencie nie ma on możliwości uwzględnienia interesu swojej gminy jako organ administracji publicznej załatwiający sprawę.

Powołując się na piśmiennictwo, NSA wskazał dalej, że tam, gdzie przepisy prawa nie przyznają organowi administracji uprawnień do wydawania decyzji i postanowień, organ ten może uczestniczyć w postępowaniu jako strona pod warunkiem, że postępowanie to będzie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku. Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi taka sytuacja. Zwrócił uwagę, że stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. A zatem przepisy prawa nie przyznają wójtowi uprawnień do wydawania decyzji i postanowień w administracyjnym postępowaniu nieważnościowym w przedmiocie decyzji wydanej przez tego wójta. Kompetencje w tym zakresie posiada bowiem, stosownie do art. 17 pkt 1 k.p.a., właściwe samorządowe kolegium odwoławcze. NSA podniósł dalej, że wskutek ostatecznej decyzji podziałowej gmina nabyła prawo własności wydzielonych pod realizację dróg publicznych działek gruntu. Z tych uprawnień właścicielskich, precyzowanych regulacjami Kodeksu cywilnego, wypływa interes prawny Gminy do udziału w postępowaniu nieważnościowym. Zapatrywanie to znajduje, zdaniem NSA, wzmocnienie w art. 165 Konstytucji RP, zgodnie z którym jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną i przysługują im prawo własności oraz inne prawa majątkowe, a samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ochrona prawa własności jednostki samorządu terytorialnego byłaby iluzoryczna, jeżeli jednostka ta nie mogłaby uwzględnić swoich racji w postępowaniu administracyjnym oddziałującym na to prawo, prowadzonym przez inny organ – czy jako strona tego postępowania, czy jako prowadzący je organ administracji. Zdaniem NSA stanu tego nie konwaliduje prowadzenie przez organ tej jednostki samorządu terytorialnego ewentualnego postępowania administracyjnego wskutek stwierdzenia przez organ nadrzędny nieważności kontrolowanej decyzji, gdyż w takim przypadku organ wspomnianej jednostki będzie związany osnową decyzji i zawartymi w niej wytycznymi (zapatrywaniami prawnymi), wydanymi w postępowaniu, w którym jednostka ta nie miała możliwości przedstawić swoich racji. NSA dodał uzupełniająco, że przedstawiona przez niego wykładnia przepisów prawa sprzyja zapewnieniu praworządności działania organów administracji wyższego szczebla, a zatem realizacji dyspozycji art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 k.p.a., gdyż w postępowaniu nieważnościowym biorą wówczas udział strony o zasadniczo przeciwstawnych interesach, de facto monitorując działanie organu orzekającego w przedmiocie nieważności decyzji.

Podsumowanie

Opisany wyrok NSA stanowi odejście od ugruntowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych w ostatnich latach linii, w której przyjmowano, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (tzw. władztwa w sferze imperium) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego opartego na sferze uprawnień cywilnoprawnych (czyli tzw. sfery dominium), w trybie postępowania administracyjnego nadzwyczajnego (patrz uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, publ. ONSA 2001/1/17, wyrok NSA z dnia 22 października 2014 r., sygn. akt I OSK 568/13, CBOSA). Warto odnotować jednak, że w podobnym duchu do komentowanego wyroku wypowiadał się już Sąd Najwyższy na gruncie uprzednio obowiązujących przepisów procedury sądowej (zob. np. wyrok SN z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt III RN 104/00), a problem uczestnictwa jednostek samorządu terytorialnego w postępowaniach nadzwyczajnych i postępowaniach sądowoadministracyjnych dotyczących oceny decyzji wydanych przez organy odwoławcze w sprawach, w których w I instancji orzekał organ tych jednostek dzieli od lat przedstawicieli doktryny (zob. np. W. Chróścielewski, Jednostka samorządu terytorialnego jako strona postępowania administracyjnego prowadzonego przez jej organ, „Państwo i Prawo” z. 4/2003, oraz pogląd przeciwny: G. P. Kubalski, Wójt jako organ orzekający w postępowaniu dotykającym interesu prawnego gminy, „Samorząd Terytorialny” nr 1-2/2008).

Opisany wyrok NSA pokazuje złożoność i wieloaspektowość sytuacji, w jakich znajdują się jednostki samorządu terytorialnego w sprawach dotyczących ich praw majątkowych, w których orzekają organy tych jednostek i nie występuje możliwość ich wyłączenia od rozstrzygnięcia sprawy. Nie sposób wykluczyć, iż w przyszłości przedmiotowym zagadnienie powinno zostać rozstrzygnięte w formie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego bądź poprzez stosowną nowelizację k.p.a. i p.p.s.a.

Portal tworzony przez prawników
ZIEMSKI&PARTNERS KANCELARIA PRAWNA
Kostrzewska, Kołodziejczak i Wspólnicy sp. k.

Przejdź do strony >>