Czy uchwała rady podjęta z naruszeniem regulaminu jest ważna?

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że naruszenie regulaminu pracy rady może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności podjętej przez radę uchwały.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmowano dotychczas, że naruszenie regulaminu pracy rady nie może stanowić samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności podjętej uchwały, skutek taki może wywołać bowiem jedynie naruszenie statutu gminy (powiatu), o ile rzecz jasna naruszenie mogło mieć wpływ na treść podjętej uchwały [zob. np. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 1996 r., sygn. akt II SA 3174/95], i z zastrzeżeniem, że regulamin nie stanowi integralnej części statutu (dopuszczalność takiej kwalifikacji regulaminu jest jednakże przedmiotem szeregu kontrowersji w orzecznictwie).

Wypracowana przez sądy interpretacja znajdowała (znajduje) swoje uzasadnienie w różnicy w charakterze prawnym, jaki przysługuje statutowi i regulaminowi pracy rady. Ustawodawca przesądził bowiem, że organizację wewnętrzną i tryb pracy rady gminy (rady powiatu) określać ma, obok unormowań ustawowych, statut gminy (statut powiatu) stanowiący akt prawa powszechnie obowiązującego. Obok statutu może obowiązywać dodatkowo regulamin pracy rady, przy czym jego przedmiotem powinny być wyłącznie kwestie porządkowe, kancelaryjne i techniczne związane z organizowaniem pracy i obsługą rady np. zasady sporządzania protokołu z sesji. W przeciwieństwie do statutu, regulaminowi przysługuje co do zasady charakter wewnętrznie obowiązujący, czego skutkiem jest jedynie organizacyjne związanie radnych jego postanowieniami i brak obowiązku jego publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Na kanwie wyżej przytoczonej linii orzeczniczej, za co najmniej kontrowersyjną uznać należy tezę sformułowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 stycznia 2015 r. (sygn. II SA/Wa 1599/14), w którym sąd wskazał, że ocena, czy uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania winna uwzględniać nie tyko brzmienie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, ale również brzmienie przepisów wewnętrznie obowiązujących.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Odwołany przez Radę Powiatu z funkcji Wiceprzewodniczącego Rady radny, po bezskutecznym wezwaniu rady do usunięcia naruszenia prawa, wniósł skargę do WSA w Warszawie na uchwałę w przedmiocie jego odwołania. Radny zarzucił organowi, dopuszczenie się szeregu naruszeń prawa, w tym postanowień statutu powiatu i regulaminu pracy rady powiatu, polegających m.in. na niepoddaniu projektu uchwały w sprawie jego odwołania z funkcji Wiceprzewodniczącego Rady opiniowaniu przez Zarząd Powiatu i właściwe Komisje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił wniesioną skargę i stwierdził nieważność uchwały o odwołaniu radnego z funkcji Wiceprzewodniczącego Rady. Sąd podkreślił, że ocena legalności uchwały musi uwzględniać treść i brzmienie zarówno przepisów prawa powszechnie obowiązującego, jak i przepisów prawa wewnętrznie obowiązującego, określonych m.in. w regulaminie rady powiatu. Poddana kontroli uchwała nie spełnia tego wymogu, co uzasadniało, w ocenie sądu, jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

WSA w Warszawie wskazał, że zgodnie z postanowieniami regulaminu rady powiatu „projekty uchwał zgłoszone przez co najmniej 4 radnych wymagają zaopiniowania przez Zarząd Powiatu”. Sąd podkreślił, że sformułowanie „wymagają” jest określeniem typu stanowczego, co oznacza bezwzględną konieczność dokonania określonych działań. Niezastosowanie się do tych wymogów sprawia, iż uchwała nie może zostać uznana za podjętą zgodnie z prawem. Sąd wskazał dalej, że regulamin stanowi, że „projekty uchwał powinny być zaopiniowane przez właściwe komisje rady powiatu”. Brak uzasadnienia odstąpienia w analizowanej sprawie od zasięgnięcia opinii komisji uniemożliwia ocenę prawidłowości i zasadności podjęcia uchwały i tym samym, zdaniem Sądu, wywołuje uzasadnione wątpliwości, co do jej poprawności.

Z powyższych powodów sąd stwierdził, że uchwała jest sprzeczna z prawem, nie widząc potrzeby odnoszenia się do pozostałych zarzutów.

Wyrok jest nieprawomocny.

Ocena przedstawionego stanowiska sądu nie jest prosta. Krytycznie należy odnieść się do samego poglądu o uzależnieniu ważności uchwały od zgodności procedury jej podjęcia z przepisami wewnętrznie obowiązującymi. Z drugiej jednak strony, zauważyć trzeba, że w sprawie stanowiącej kanwę omawianego orzeczenia regulacje regulaminu pracy rady (obowiązek opiniowania projektów uchwał przez wskazane w regulaminie podmioty) stanowią regulacje właściwe dla statutu powiatu. Sam zaś regulamin, którego treść została naruszona w procedurze podejmowania uchwały, stanowił integralną część statutu powiatu. Regulaminowi pracy rady w tym przypadku, wbrew stanowisku sądu, należało zatem przypisać walor powszechnie obowiązujący. Naruszenie przepisów tego rodzaju może stanowić podstawę nieważności uchwały. Nieprecyzyjność wywodu sądowego w niniejszym przypadku rodzi ryzyko powielania wątpliwości, co do kryteriów oceny ważności podejmowanych przez rady uchwał, co niewątpliwie nie sprzyja pewności obrotu prawnego.

Omawiany wyrok skłaniać może także do refleksji nad dopuszczalnym zakresem regulaminu pracy rady, zwłaszcza gdy nie stanowi on załącznika do statutu. Nierzadkie zjawisko wkraczania przez regulaminy w materię statutową może bowiem skutkować odmową przypisania jego postanowieniom zamierzonej przez radnych rangi prawnej.