Postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym [dalej: TK] jest sformalizowane. Samorządy, występując na ścieżkę kwestionowania konstytucyjności ustaw winny przyłożyć szczególną wagę do wykazania swojej legitymacji i prawidłowości konstruowanych zarzutów.

W poprzednim artykule poświęconym tytułowej problematyce pisaliśmy o aspektach formalnych związanych z inicjowaniem przez samorząd terytorialny kontroli konstytucyjności ustaw (lub innych aktów normatywnych). W dzisiejszym artykule kontynuujemy tę problematykę, koncentrując się już na części merytorycznej wniosku o stwierdzenie niezgodności przepisów ustawy z Konstytucją RP. Przedmiotem niżej zamieszczonej analizy uczyniono w związku z tym znaczenie i sposób właściwego sformułowania zarzutów i wzorców konstytucyjnych we wniosku o stwierdzenie niezgodności przepisów ustawy z Konstytucją RP.

Jak formułować wzorce kontroli konstytucyjności i podnoszone zarzuty?

Stosownie do art. 32 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wniosek o stwierdzenie niezgodności przepisów ustawy z Konstytucją RP winien obligatoryjnie zawierać przedstawienie zarzutu niezgodności tychże przepisów ze wskazanym wzorcem kontroli, a także jego uzasadnienie z powołaniem dowodów na poparcie zarzutu.

Wzorzec kontroli konstytucyjności to przepis Konstytucji RP, którego naruszenia dopatruje się wnioskodawca w związku z obowiązywaniem przepisów ustawy objętych zaskarżeniem. Podkreślić trzeba, że wzorcem kontroli konstytucyjności może być jedynie przepis Konstytucji RP. We wniosku nie można zatem za wzorzec kontroli konstytucyjności podawać np. przepisu ustawy lub przepisu prawa europejskiego czy międzynarodowego. Błędne sformułowanie wzorca stanowi częstą wadę wniosku o stwierdzenie niekonstytucyjności przepisów ustawy. Rzecz jasna, kwestionowane we wniosku przepisy ustawowe mogą być uznane za niekonstytucyjne ze względu na naruszenie np. porządku europejskiego, jednakże wzorcem kontroli konstytucyjności będzie wtenczas niesamoistnie przepis prawa europejskiego, który jest naruszany przez kwestionowane przepisy, lecz art. 91 ust. 3 Konstytucji RP traktujący o związaniu organów RP prawem stanowionym przez organizację międzynarodową, której umowę konstytuującą ratyfikowała RP.

Zarzut natomiast to zakwestionowanie zgodności przepisu ustawowego z konkretnym przepisem (przepisami) Konstytucji RP (stanowiącym wzorzec kontroli konstytucyjności). Brak zarzutu skutkuje umorzeniem postępowania ze względu na niedopuszczalność orzekania (wyrok TK z dnia 18 czerwca 2013 r., K 37/12). Warto już w tym miejscu odnotować, że umorzenie następuje również, gdy brakuje: uzasadnienia zarzutu (zob. np. wyrok TK z dnia 27 marca 2013 r., K 27/12 oraz z dnia 12 grudnia 2013 r., K 5/13) lub odpowiedniej argumentacji na jego poparcie (zob. np. wyrok TK z dnia 25 lipca 2013 r., P 56/11 oraz z dnia 10 grudnia 2013 r., K 16/13). Podkreślić należy, że sformułowanie zarzutu nie może ograniczyć się tylko do wskazania zakwestionowanej normy prawnej i przytoczenia odpowiedniego przepisu Konstytucji RP. W orzeczeniu z dnia 24 lutego 1997 r. (K 19/96, OTK ZU 1997, Nr 1, poz. 6) TK wyraził pogląd, że na podmiocie kwestionującym zgodność ustawy z Konstytucją RP spoczywa obowiązek wykazania tej niezgodności i dopóki nie powoła on konkretnych i przekonujących argumentów prawnych na rzecz swojej tezy, dopóty Trybunał powinien uznawać kontrolowane normy za konstytucyjne. Formułując zarzuty wskazać należy zatem nie tylko, jakie prawa jednostki samorządu terytorialnego zostały naruszone kwestionowanymi przepisami, ale również, w jaki sposób zostają one naruszone np. w przypadku nałożenia obowiązku finansowania jakiegoś zadania bez wskazania źródła dochodu należy wskazać nie tylko, że obowiązek ten narusza konstytucyjną zasadę adekwatności, ale również doprecyzować, że w wyniku jego ustanowienia doszło np. do obniżenia zdolności wydatkowej samorządu (rzecz jasna przykład ten cechuje duże uproszczenie).

W kontekście dotychczas poczynionych uwag przypomnijmy, że przedmiotem orzekania Trybunału Konstytucyjnego w sprawach objętych zakresem działania jednostek samorządu terytorialnego mogą być tylko te kwestionowane przepisy ustaw bądź innych aktów normatywnych, i tylko te właściwe dla ich kontroli konstytucyjne wzorce normatywne, które zostały powołane w uchwale organów stanowiących tych jednostek, o czym szerzej pisaliśmy w poprzednim artykule poświęconym tytułowej problematyce (zob. artykuł: Kwestionowanie konstytucyjności ustaw przez samorządy - cz. I).

Formułując wzorce kontroli konstytucyjności i zarzuty niekonstytucyjności norm ustawowych należy mieć na względzie, że Trybunał Konstytucyjny rozpoznając wniosek o stwierdzenie niezgodności przepisów ustawy z Konstytucją RP związany jest granicami wniosku, w tym przyjętych w nim wzorców oraz podniesionych zarzutów, co oznacza, że Trybunał nie podejmuje z urzędu analizy własnej konstytucyjności kwestionowanych przepisów prawa (art. 66 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Oznacza to, że zaskarżony przepis ustawy lub innego aktu normatywnego badany jest tylko w części objętej zaskarżeniem. Trybunał nie dokonuje, co do zasady, interpretacji treści uzasadnienia wniosku o stwierdzenie niekonstytucyjności przepisów ustawy i przedstawionych w nim zarzutów (por. postanowienie TK z dnia 26 września 2011 r., sygn. akt Ts 208/2009, Lexis.pl nr 3846344). W konsekwencji, wniosek o stwierdzenie niekonstytucyjności wymaga w praktyce od jego autorów z jednej strony wysokiego stopnia rzetelności i precyzji w formułowanych zarzutach, z drugiej zaś rozbudowanego uzasadnienia, pozbawianego uogólnień, bazującego na konkretnych powiązaniach pomiędzy treścią kwestionowanych przepisów a treścią norm konstytucyjnych oraz wykazującego w sposób jednoznaczny, że stosowanie tych przepisów narusza w sposób oczywisty porządek konstytucyjny.

Co niezwykle istotne, a często pomijane przez wnioskodawców (nie tylko przez jednostki samorządu terytorialnego) we wniosku o zbadanie konstytucyjności przepisów ustawy warto, z ostrożności procesowej, wnosić o zastosowanie przez Trybunał zasady falsa demonstratio non nocet (dosłownie: fałszywe oznaczenie nie szkodzi) w sytuacji, w której przyporządkowanie problemów konstytucyjnych przedstawionych we wniosku do określonych norm konstytucyjnych, budziłoby wątpliwości Trybunału. Zabieg ten wyrazi intencję wnoszącego, by Trybunał skorygował zakres zaskarżenia w przypadku niewłaściwie sformułowanych zarzutów lub wzorców konstytucyjnych. Wniosek o zastosowanie zasady przedmiotowej treści jest szczególnie uzasadniony w pismach odnoszących się do wzorców konstytucyjnych, których stosowanie budzi wątpliwości w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Dobrym przykładem w tym zakresie jest problematyczność wskazania wzorca konstytucyjnego do zarzutu naruszenia zasady równości jednostek samorządu terytorialnego, gdzie według części orzeczeń TK wzorcem kontroli winien być art. 2 Konstytucji RP, według części art. 2 w zw. z art. 32 Konstytucji RP. Wniesienie o zastosowanie zasady falsa demonstratio non nocet, może pozwolić na rozpatrzenie zarzutu mimo błędnego przyporządkowania zarzucanego naruszenia do danego wzorca kontroli konstytucyjności.

W kontekście problematyki właściwego formułowania wzorców kontroli konstytucyjności odnotować należy także, że jednostka samorządu terytorialnego jako podmiot posiadający szczególną legitymację procesową przed Trybunałem Konstytucyjnym (o czym pisaliśmy szerzej w poprzednim artykule) nie może dowolnie wskazywać wzorców kontroli kwestionowanych przepisów (postanowienie TK z dnia 9 października 2002 r., sygn. akt Tw 33/02, Lex nr 74925). W orzecznictwie TK przyjmuje się, że jednostka samorządu terytorialnego nie może kwestionować konstytucyjności norm powołując się na regulacje mające charakter gwarancyjny w stosunku do obywateli, w szczególności zaś podawać jako samoistnego wzorca kontroli przepisu Konstytucji RP traktującego o prawach i wolnościach jednostki i obywatela. Gwoli przykładu, Trybunał uznał za niedopuszczalne kwestionowanie przez Radę Powiatu zgodności art. 21 ust. 3 pkt. 5 i 6 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym z art. 32 (zróżnicowanie obywateli z punktu widzenia płaconej przez nich składki na ubezpieczenie zdrowotne) i art. 68 (naruszenie konstytucyjnego prawa obywateli do świadczeń opieki zdrowotnej) Konstytucji RP. W konsekwencji, w przypadku, gdy kwestionowane we wniosku o stwierdzenie niezgodności przepisów ustawy z Konstytucją RP przepisy ustawowe naruszają prawa lub wolności jednostki należy właściwie powiązać zauważone naruszenia z naruszeniem samodzielności jednostek samorządu terytorialnego np. jeżeli kwestionowane przepisy naruszają chronioną konstytucyjnie własność obywatela rozważyć należy, czy nie naruszają równocześnie samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego, a w razie pozytywnej odpowiedzi powiązać oba zaobserwowane naruszenia.

Przy sporządzaniu wniosku o stwierdzenie niezgodności przepisów ustawy z Konstytucją RP szczególne problemy mogą powstać także przy właściwym konstruowaniu zarzutów, zwłaszcza gdy zarzucana jest niezgodność norm ustawowych z przepisami konstytucyjnymi pozostającymi w związku ze sobą. Gwoli przykładu, TK niejednokrotnie nie uwzględniał zarzutu naruszenia konstytucyjnie chronionego prawa własności ze względu na sformułowanie wzorca w postaci: art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, wtenczas gdy poprawnie sformułowany zarzut winien dotyczyć naruszenia art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 Konstytucji RP. Przykład ten potwierdza zasadność umieszczenia we wniosku, z ostrożności procesowej, wniosku o zastosowanie przez Trybunał zasady falsa demonstratio non nocet w sytuacji, w której przyporządkowanie problemów konstytucyjnych przedstawionych we wniosku do określonych norm konstytucyjnych, budziłoby wątpliwości Trybunału.

Wskazać dalej trzeba, że ważką cechą charakteryzującą metodologię orzekania przez Trybunał Konstytucyjny, jaką należy mieć również na uwadze argumentując podnoszone zarzuty, jest konsekwentne odcinanie się przez Trybunał od dokonywania ocen celowościowych kwestionowanych regulacji prawnych, stąd też głównego nacisku we wniosku nie powinno się kłaść np. na zarzuty odwołujące się do niespójności polityki ustawodawcy z programem rządowym w danej dziedzinie, czy odmiennymi tendencjami legislacyjnym w Europie i na świecie. Trybunał w swym orzecznictwie wielokrotnie podkreślał, że jego zadaniem nie jest wypowiadanie się w kwestii szeroko rozumianej słuszności przyjętej przez prawodawcę koncepcji dokonywanych zmian systemu prawnego (wyrok TK z dnia 9 kwietnia 2002 r., K. 21/2001, LexisNexis nr 357953). Niedopuszczalny jest w konsekwencji, w szczególności zarzut będący w istocie postulatem de lege ferenda (wyrok TK z dnia 7 maja 2013 r., SK 11/11). Kwestia ta należy do sfery objętej swobodą przysługującą organom władzy ustawodawczej, których członkowie ponoszą odpowiedzialność polityczną przed wyborcami za sposób i efekty korzystania z kompetencji prawotwórczych (por. orzeczenia TK: z dnia 26 kwietnia 1995 r., K 11/94, OTK w 1995 r., cz. I, poz. 12, s. 134, z dnia 20 listopada 1995 r., K 23/95, OTK w 1995 r., cz. II, poz. 33, s. 121, z dnia 17 lipca 1996 r., K. 8/96, OTK w 1996, cz. II, poz. 32, s. 57). Takie stanowisko interpretacyjne Trybunał Konstytucyjny zaakcentował, w szczególności w orzeczeniu z dnia 12 stycznia 1999 r., gdzie wskazał, że nie jest on „organem powołanym do kontrolowania celowości i trafności rozwiązań przyjętych przez ustawodawcę. […] Zadaniem Trybunału jest jedynie ocena, czy przyjęte przez ustawodawcę rozwiązania nie naruszają norm i wartości konstytucyjnych” (orzeczenie TK z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, dostępne w SIP Legalis.). Tak więc, występując z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności przepisów prawa, jednostki samorządu terytorialne muszą mieć na uwadze, że nawet przy uzasadnionym odczuciu pokrzywdzenia i niesprawiedliwości wywołanym przez kwestionowane przepisy prawa, Trybunał Konstytucyjny nie orzeka o merytorycznej trafności i celowości rozwiązań przyjętych przez ustawodawcę, gdyż to pozostaje poza zakresem kompetencji sądownictwa konstytucyjnego, które ma orzekać wyłącznie o zgodności norm prawnych z Konstytucją RP (por. wyrok TK z dnia 7 grudnia 1999 r., K 6/99, LEX nr 39232).

Zwycięstwo w porażce

Słowem zakończenia, zwrócić uwagę należy na fakt, że jedną z podstawowych zasad obowiązujących w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym jest zasada domniemania konstytucyjności objętych jego kontrolą przepisów prawa powszechnie obowiązującego (zob. np. orzeczenie TK z dnia 24 lutego 1997 r., sygn. akt K 19/96, OTK w 1997 r., cz. I, poz.6). Trybunał do czasu wydania wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność traktuje zatem zaskarżone przepisy jako niewadliwe i zgodne z Konstytucją (P. Radziewcz, Wzruszenie „domniemania konstytucyjności” aktu normatywnego przez Trybunał Konstytucyjny, Przegląd Sejmowy 2008, nr 5, Warszawa 2008. s. 56). Z domniemaniem konstytucyjności immanentnie związany jest sposób dokonywania oceny konstytucyjności przez Trybunał. W sytuacji powzięcia wątpliwości, co do konstytucyjności kontrolowanych przepisów prawa, Trybunał Konstytucyjny stosuje ich prokonstytucyjną wykładnię, co oznacza, że poszukuje zgodnego z Konstytucją RP znaczenia kontrolowanych przepisów (zob. np. orzeczenie TK z dnia 7 czerwca 1994 r., K. 17/93, OTK w 1994 r., cz. I, s. 92). Taki model orzekania określany jest w doktrynie mianem „ratowania” przepisu przed stwierdzeniem jego niekonstytucyjności (P. Tuleja, Stosowanie Konstytucji RP w świetle zasady jej nadrzędności (wybrane problemy), Kraków 2003, dostępny w SIP LEX). W konsekwencji, postawienie zarzutu niezgodności przepisu prawa powszechnie obowiązującego z Konstytucją RP, nawet gdy jego konstytucyjność rodzi uzasadnione wątpliwości prawne, nie gwarantuje oczekiwanego rozstrzygnięcia Trybunału - ten może bowiem uznać, że właściwe stosowanie tego przepisu pozwala na jego zachowanie w obowiązującym porządku prawnym. Niemniej jednak, zauważyć należy, że nawet w przypadku z pozoru negatywnego rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego (tj. rozstrzygnięcia o konstytucyjności kwestionowanych przepisów) jednostka samorządu terytorialnego może odnieść oczekiwany rezultat w postaci wykładni przepisów prawa gwarantujących ochronę jej samodzielności, na którą JST będzie mogła się powoływać w razie wystąpienia sporu na kanwie zakwestionowanych przed Trybunałem przepisów.