Realizacja zadań gminy za pośrednictwem związków międzygminnych jest kopalnią wątpliwości prawnych. Wśród ważkich praktycznie problemów można wskazać na problem uczestnictwa gminy będącej członkiem związku w spółce utworzonej przez ten związek.

Clue zakreślonego wyżej problemu interpretacyjnego sprowadza się do odpowiedzi na pytanie o prawną dopuszczalność współrealizacji przez gminę uczestnika-związku i związek zadania publicznego przekazanego związkowi do realizacji w drodze spółki prawa handlowego. Obserwacja praktyki pokazuje, że potrzeba przyjęcia takiego rozwiązania organizacyjnego rodzi się zazwyczaj w sferach gospodarki komunalnej wymagających określonej infrastruktury do realizacji usług publicznych np. sieci kanalizacyjnej czy instalacji przetwarzania odpadów i dyktowana jest względami ekonomicznymi lub politycznymi.

Gminy uczestniczące w związku często są bezpośrednio właścicielami lub inwestorami ww. infrastruktury. Jej nieodpłatne przekazanie na rzecz związku rodzi często opór wobec braku wymiernego ekwiwalentu z tytułu poniesionych przez gminę kosztów inwestycyjnych, jej sprzedaż zaś na rzecz związku bywa zazwyczaj niemożliwa ze względu na niskie zdolności budżetowe związku. Przedmiotowy paradoks skłania samorządy do poszukiwania rozwiązań pośrednich, spośród których wskazuje się m.in. na konstrukcję gminnego aportu majątku do spółki utworzonej przez związek w zamian za udziały lub akcje tej spółki. Wdrożenie takiego rozwiązania może jednak budzić uzasadnione zastrzeżenia prawne.

Formy realizacji zadań własnych przez gminy

Gmina, realizując zadania własne, dysponuje zakreślonym w ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej [dalej: u.g.k.] spektrum form. W tym celu może tworzyć jednostki organizacyjne, w szczególności zakłady budżetowe i spółki handlowe (art. 2 u.g.k.), jak również powierzać zadania do wykonania - osobom fizycznym, osobom prawnym i jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej - w drodze umowy (art. 3 ust. 1 u.g.k.). Gminy mogą nadto, w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych, tworzyć związki międzygminne, stosownie do treści art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym [dalej: u.s.g.]. Co więcej, tak utworzony związek uprawniony jest do tworzenia jednostek organizacyjnych i zawierania umów z innymi podmiotami, bowiem do wykonywania zadań przez związki międzygminne stosuje się odpowiednio przepisy u.g.k (na co wskazuje wprost przepis art. 5 u.g.k.).

Skoro zatem zgodnie z art. 9 ust. 1 u.g.k. gmina może utworzyć bądź przystąpić do spółki kapitałowej, a także w myśl art. 64 ust. 1 u.s.g. może wykonywać zadania publiczne wspólnie z inną gminą bądź gminami, tworząc w tym celu związek międzygminny, nasuwa się pytanie: czy gmina, będąca członkiem związku międzygminnego, może przystąpić także do spółki utworzonej przez ten związek? Rozstrzygając powyższą kwestię, należy przeprowadzić łączną interpretację przepisów u.g.k. i u.s.g.

Uczestnictwo gmin w spółkach tworzonych przez związki komunalne w świetle przepisów u.s.g. i u.g.k.

Na wstępie wypada zaznaczyć, że możliwość przystąpienia przez gminę do spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjnej nie jest w polskim systemie prawnym niczym nieograniczona. Przeciwnie, w myśl konstytucyjnej zasady legalizmu każdorazowe działanie organów jednostki samorządu terytorialnego jako organów władzy publicznej wymaga wyraźnego upoważnienia ustawowego. Źródłem upoważnienia do przystępowania przez gminę do spółek prawa handlowego jest wyżej wspomniany art. 9 ust. 1 u.g.k. Mając jednak na uwadze, że gospodarka komunalna jednostki samorządu terytorialnego polega na wykonywaniu zadań własnych w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej (art. 1 ust. 1 u.g.k.), gmina może przystąpić wyłącznie do takiej spółki, która wykonywać będzie ciążące na gminie zadania (odstępstwa od tej zasady formułuje art. 10 u.g.k.).

Natomiast w przypadku powołania związku międzygminnego zadania publiczne wykonywane są nie przez gminę, a przez związek.  Wynika to jednoznacznie z art. 64 ust. 1 u.s.g., w świetle którego celem powołania związku międzygminnego jest przekazanie realizacji zadań własnych, dotąd ciążących na uczestniczących w nim gminach. Prawa i obowiązki gmin, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku i od tego momentu związek wykonuje przekazane mu zadania publiczne we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność (art. 64 ust. 3 i art. 65 ust. 1 u.s.g.).

W świetle powyższego, przekazane przez gminę zadania własne stają się zadaniami własnymi związku dopóty, dopóki gmina jest uczestnikiem związku międzygminnego. W konsekwencji, związek staje się podmiotem uprawnionym i zobowiązanym do realizacji przekazanych mu zadań, a równocześnie gmina traci uprawnienie do wykonywania zadań publicznych w takim zakresie, w jakim wykonuje je związek. Oznacza to, że de iure i de facto jedynie związek jest legitymowany do realizacji przekazanych mu zadań.

Zadania przekazane związkowi nie mogą jednocześnie stanowić zadań własnych gminy. W konsekwencji, gmina nie może realizować tych zadań w formach określonych przepisami u.g.k. Stąd też przystąpienie przez gminę do spółki, utworzonej przez związek i prowadzącej działalność w zakresie zadań przekazanych związkowi na podstawie statutu, byłoby niezgodne z art. 9 ust. 1 u.g.k. Gmina nie może realizować tożsamego zadania własnego z wykorzystaniem różnych form prawnych, jako że powodowałoby to rozmycie odpowiedzialności za realizację tych zadań oraz spory kompetencyjne. Utworzenie związku międzygminnego nie oznacza rzecz jasna wygaśnięcia zadania własnego przypisanego przez ustawy gminie, lecz przekazanie jego realizacji. Gmina może w każdej chwili przejąć jego wykonywanie, jeżeli wystąpi ze związku, jako że przekazanie zadania ma charakter dobrowolny i jest odwracalne. Dopóki jednak gmina jest uczestnikiem związku, dopóty jej zadania w zakresie przekazania, stanowią zadania związku.

Przeprowadzona analiza pozwala postawić jednoznaczny wniosek o tym, że gmina, w sferze realizacji zadań publicznych przekazanych do realizacji związkowi międzygminnemu, nie może przystąpić do spółki prawa handlowego utworzonej przez ten związek. Przedmiot działalności takiej spółki nie mieści się w zakresie zadań spoczywających na gminie, skoro te przekazane zostały związkowi.

Uczestnictwo gmin w spółkach tworzonych przez związki komunalne w orzecznictwie sądów administracyjnych

Sformułowana w ramach niniejszego artykułu teza znajduje swoje potwierdzenie w niedawno opublikowanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. IV SA/Gl 450/14. Co prawda, jest to pierwsze rozstrzygnięcie sądowe w przedmiotowym zakresie, a wyrok jest nieprawomocny, jednakże tezy sformułowane przez sąd należy w pełni podzielić.

W ww. wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w sprawie przystąpienia gminy do spółki akcyjnej.

Zgodnie ze stanem faktycznym sprawy, gmina przekazała na rzecz Związku Komunalnego Gmin ds. Wodociągów i Kanalizacji realizację zadań z zakresu wodociągów, zbiorowego zaopatrzenia w wodę, kanalizacji oraz usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, stanowiące jej zadania własne (stosownie do brzmienia art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.). W celu wykonywania tych zadań związek utworzył spółkę akcyjną (przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne) czyniąc wspomniane zadania przedmiotem jej działalności. Celem wniesienia do spółki infrastruktury wodociągowo-kanalizacyjnej rada gminy podjęła uchwałę o przystąpieniu gminy do spółki oraz objęciu jej akcji w zamian za wnoszony wkład niepieniężny. Wojewoda unieważnił uchwałę, uznając ją za niezgodną z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f w związku z art. 64 ust. 3 u.s.g. i art. 9 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 u.g.k. Ocenę wojewody podzielił WSA w Gliwicach orzekający na skutek skargi złożonej przez gminę.

WSA w Gliwicach przychylił się do poglądu wojewody, według którego „wstąpienie gminy do związku komunalnego wyklucza prawo tej gminy do przystępowania do spółek prawa handlowego realizujących czynności mieszczące się w sferze użyteczności publicznej, a pokrywające się z  zadaniem własnym przekazanym związkowi”. Podjęcie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do spółki akcyjnej i objęcie w niej akcji uznane zostało za sprzeczne z zasadą legalizmu ze względu na brak normy ustawowej upoważniającej gminę do przystąpienia do spółki kapitałowej, która nie stanowi instrumentu realizacji zadań własnych gminy. Sąd zaznaczył, że „z chwilą utworzenia Związku Komunalnego należące do gmin zadania publiczne […] przekazane zostały temu związkowi. Utworzona przez Związek […] Spółka Akcyjna stanowi […] prawno-organizacyjną formę, w ramach której związek […] wykonuje przekazane mu przez gminy zadania publiczne”.

W poszukiwaniu modelu ułożenia relacji majątkowych między gminą, związkiem i spółką związku

Obecnie obowiązujące przepisy prawne, nie stwarzając możliwości zaangażowania kapitałowego gmin w spółkach tworzonych przez związki, których gminy te są uczestnikami, wymuszają na samorządach konieczność poszukiwania innych modeli udostępniania związkowi lub utworzonej przez związek spółce majątku będącego w dyspozycji gminy (takich jak chociażby dzierżawa), lub też konieczność dokonania rewizji zakresu przekazanych związkowi zadań (ich zawężenia).

Zastosowanie konkretnego modelu warunkowane jest szeregiem czynników, takich jak np.: rodzaj przekazanego zadania (w tym jego podzielność), przyjęta przez gminy uczestniczące w związku koncepcja współpracy, obowiązujące na terenie gmin zasady gospodarowania nieruchomościami, możliwości finansowe związku, oczekiwania finansowe gmin uczestniczących w związku, podatkowe skutki realizacji modelu danego rodzaju.

Dopóki ustawodawca nie podejmie działań legislacyjnych celem uelastycznienia form współpracy międzysamorządowej (np. poprzez dopuszczenie udziału gmin w spółkach tworzonych przez związek na zasadach określonych w statucie związku), póty konieczności sprostania tym dylematom nie sposób uniknąć.