Zmiana władz samorządowych rodzi szereg pytań o zasady funkcjonowania i organizacji pracy urzędu po wyborach.

Po 16 listopada kierownictwo urzędów gmin i miast obejmą nowi (czasem także „nowi-starzy”) włodarze. Pierwsze miesiące po wyborach to czas organizacji pracy nowowybranych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), w tym przeprowadzenia zmian mających na celu dostosowanie struktury aparatu urzędniczego do wizji jego nowego kierownika. W tym okresie pojawia się zazwyczaj szereg pytań prawnych o konieczność i termin podjęcia określonych decyzji reorganizacyjnych, które gwarantować będą sprawność i ciągłość funkcjonowania gminy w powyborczej rzeczywistości. Działalność samorządu musi być bowiem tak zorganizowana, aby zapewniać nieprzerwane i stałe zaspokajanie potrzeb mieszkańców. Obserwacja praktyki samorządowej pokazuje, że do kwestii rodzących najwięcej wątpliwości w powyborczym okresie zaliczyć należy określenie statusu prawnego zastępcy wójta po wyborach, a także określenie mocy prawnej wydanych przez poprzednika piastującego urząd wójta upoważnień i pełnomocnictw.

Los zastępcy wójta po wyborach samorządowych

Zmiana władz samorządowych, co do zasady, nie przekłada się bezpośrednio na ciągłość funkcjonowania i organizację pracę kadry urzędu gmin. Dla bieżącego załatwiania spraw przez urzędników zmiana na miejscu włodarza nie odgrywa w praktyce większej roli. Nowa osoba na stanowisku wójta nie oznacza automatycznej wymiany podległych mu pracowników samorządowych. Urzędnicy zatrudnieni na podstawie umów o pracę zachowują po wyborach swoje stanowiska, ewentualne zaś decyzje pracownicze i reorganizacyjne (np. podział stanowisk w ramach określonych referatów urzędu) mogą, ale nie muszą być wprowadzone w życie od razu po objęciu funkcji przez nowego wójta. Odnotować w szczególności należy, że dotychczasowe akty prawne regulujące wewnętrzny ustrój urzędu wydane przez poprzednio urzędującego wójta (w tym przede wszystkim regulamin organizacyjny urzędu gminy) nie wygasają ex lege z dniem wyboru czy złożenia ślubowania przez nowego wójta, lecz pozostają w mocy aż do czasu ich zmiany lub uchylenia. Reguła ciągłości funkcjonowania i organizacji urzędu po wyborach rodzi jednak niekiedy mniej lub bardziej uzasadnione wątpliwości. W tym zakresie, szczególne rozbieżności interpretacyjne w praktyce budzi ocena sytuacji prawnej zastępcy (zastępców) wójta po dokonaniu wyboru nowego włodarza gminy.

Zauważyć trzeba, że zastępca wójta spełnia szczególnego rodzaju rolę w gminie. Z samej istoty zastępstwa wynika, że osoba ta „zastępuje” wójta w określonych dziedzinach spraw. Zastępca wójta z racji swej funkcji ustrojowej jest zatem najbliższym jego współpracownikiem. Dobór zaufanej osoby na to stanowisko ma kluczowe znaczenie dla kierownika gminy, który powierza mu wszak nie tylko pełnienie określonych obowiązków w jego imieniu, ale również ponosi odpowiedzialność za działania zastępcy.

Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym [dalej także: u.s.g.] wójt powołuje i odwołuje swojego zastępcę lub zastępców w drodze zarządzenia. Na stanowisko zastępcy wójta nie musi być przeprowadzony nabór w drodze konkursu. Wyboru zastępcy może dokonać samodzielnie wójt (będąc skrępowany jedynie kwalifikacjami, jakich od zastępcy wymaga ustawa o pracownikach samorządowych). Równocześnie wójt jest upoważniony do określenia liczby swoich zastępców w ustawowo zakreślonych limitach. Stosunek pracy zastępcy nawiązywany jest na szczególnej podstawie, jaką jest powołanie. Nie ulega wątpliwości, że wójt może w każdej chwili odwołać powołanego przez siebie zastępcę. W odniesieniu do rzeczywistości wyborczej rodzi się jednakże pytanie, czy nieodwołany przez poprzednio urzędującego wójta zastępca zachowuje stanowisko po wyborach, czy też jego stosunek pracy wygasa z momentem złożenia ślubowania przez nowego wójta.

Zgodnie z art. 29 ust. 2 u.s.g. po upływie kadencji wójta jego zastępca pełni swoje obowiązki do czasu objęcia obowiązków przez nowo powołanego zastępcę. Interpretacja tego przepisu wywołała szereg kontrowersji w piśmiennictwie na temat tego, czy powołanie zastępcy wójta ma charakter czasowy (następuje na czas określony wyznaczony kadencją wójta, który go powołał), czy też trwa do momentu odwołania (następuje na czas nieokreślony). Pomijając w tym miejscu szczegółową prezentację i analizę różnych stanowisk formułowanych w doktrynie w tym zakresie, opowiedzieć należy się za stanowiskiem dominującym, zgodnie z którym stosunek pracy zastępcy wójta zawierany jest na czas nieokreślony. Warto odnotować, że pogląd przedmiotowej treści podzielił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5 sierpnia 2008 r., w którym sąd kasacyjny stwierdził, że „dopuszczalność zatrudnienia pracownika na podstawie powołania na czas określony musi wynikać z przepisu szczególnego (art. 68 § 11 k.p.). Przepisem takim nie jest art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (…), z którego wynika jedynie, że zastępca wójta po upływie kadencji wójta pełni swe obowiązki do czasu objęcia obowiązków przez nowo powołanego zastępcę”. Sąd Najwyższy przyjął, że powołanie zastępcy wójta jest powołaniem na czas nieokreślony, a zakończenie stosunku pracy zastępcy wójta, niezależnie od faktu wyboru nowego wójta, czy nawet objęcia obowiązków przez nowego zastępcę, wymaga jeszcze złożenia oświadczenia woli o odwołaniu dotychczasowemu zastępcy.

Wybór nowego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i złożenie przez niego ślubowania nie skutkuje zatem automatycznie wygaśnięciem stosunku pracy zastępcy wójta powołanego przez poprzednio urzędującego wójta. Nowowybrany wójt, chcąc współpracować z innym zastępcą lub też ograniczyć liczbę zastępców w porównaniu do liczby zastępców wójta poprzedniej kadencji, może w każdym czasie rozwiązać stosunek pracy z uprzednio powołanym zastępcą (zastępcami). Prawo to uzyskuje zaraz po objęciu funkcji (odwołania może dokonać nawet w dniu ślubowania). Powołanie nowego zastępcy (nowych zastępców) nie jest jednakże obowiązkiem obejmującego funkcję wójta. W sytuacji, gdy nowowybrany wójt (w tym osoba wybrana na wójta kolejnej kadencji) chce współpracować z dotychczas urzędującymi zastępcami nie musi ich odwoływać celem ponownego powołania tożsamej osoby na to stanowisko. Wynika to z wyżej sformułowanej tezy, że stosunek pracy zastępcy wójta zawiązywany jest na czas nieograniczony tzn. jest niezależny od kadencji konkretnego wójta i trwa aż do odwołania.

Upoważnienia administracyjne udzielone w poprzedniej kadencji

Kolejnym ważkim problemem, z jakim borykają się nowowybrani wójtowie jest określenie mocy obowiązującej upoważnień udzielonych przez wójta kończącego kadencję, a w konsekwencji udzielenie odpowiedzi na pytanie o konieczność wydania nowych lub potwierdzenie starych upoważnień.

Zauważyć trzeba, że wójt jest organem administracji publicznej właściwym do rozpatrzenia szeregu spraw administracyjnych, wśród których odnotować można chociażby: wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, przyznawanie zasiłków socjalnych, wydawanie zezwoleń na wycinkę drzew czy zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Wielość spraw poddanych ustawowo kognicji wójta wymusza konieczność dokonywania delegacji kompetencji orzeczniczych. Wójt może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych w swoim imieniu. Upoważnienie to nazywane jest niekiedy w piśmiennictwie pełnomocnictwem administracyjnym. W orzecznictwie podkreślono, że przedmiotowe upoważnienie powinno mieć charakter wyraźny - samo powołanie lub inny sposób nawiązania stosunku pracy z pracownikiem urzędu gminy nie są tożsame z upoważnieniem do załatwienia spraw w imieniu wójta (wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 720/2008).

Rozstrzygając problem kontynuacji obowiązywania upoważnień udzielonych przez wójta ubiegłej kadencji, odwołać należy się do doktrynalnego rozróżnienia organu i piastuna organu. Piastunem organu jest konkretna osoba (lub w przypadku organów kolegialnych zespół osób). Zmiana piastuna organu tj. osoby, której przypisuje się funkcje organu, nie wpływa na zmianę organu jako takiego. Stąd też np. śmierć danej osoby nie przesądza ani o nieistnieniu organu, ani też o konieczności jego likwidacji. Organ administracji publicznej działa niezależnie od jego obsady personalnej, co wiąże się z ciągłością państwa i ciągłością działania jego organów (wyrok NSA z dnia 9 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 531/07). Upoważnienie administracyjne mocuje do działania w imieniu organu, a nie w imieniu jego piastuna. Oznacza to np., że decyzje administracyjne wydawane w ramach upoważnienia są wydawane w imieniu organu, który udzielił odpowiedniego upoważnienia, a nie w imieniu konkretnej osoby, która pełni daną funkcję. Upoważnienie udzielone przez wójta nie wygasa zatem w sytuacji zmiany personalnej na stanowisku wójta, na skutek upływu kadencji lub wygaśnięcia mandatu. W tych przypadkach nie ma także potrzeby potwierdzania upoważnień przez nowo wybranego wójta (sygn. akt II OSK 531/07).

Reasumując, nowowybrany wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie ma obowiązku samodzielnego załatwiania wszystkich spraw indywidualnych leżących w zakresie jego właściwości do czasu wydania stosownych upoważnień w miejsce upoważnień wydanych przez ustępującego wójta, nie ma także obowiązku formalnego potwierdzania upoważnień udzielonych przez swojego poprzednika. Dotychczas obowiązująca w urzędzie dekoncentracja kompetencji zastana przez wójta nowej kadencji pozostaje aktualna także po wyborach samorządowych.

Pełnomocnictwa cywilne udzielone w poprzedniej kadencji

Warto słowem zakończenia odnotować, że obok upoważnień do załatwiania spraw administracyjnych, wójtowie udzielają także w swej codziennej pracy szeregu pełnomocnictw cywilnych do działania w imieniu gminy w sprawach natury cywilnoprawnej (np. zawierania umów w sprawie udzielenia zamówienia publicznego) na podstawie art. 95 i 96 kodeksu cywilnego. W odróżnieniu do upoważnienia administracyjnego, przez udzielenie pełnomocnictwa osoba umocowana działa nie w imieniu organu (wójta), który ją umocował, lecz w imieniu gminy. Przepisy kodeksu cywilnego nie łączą skutku odwołania lub wygaśnięcia pełnomocnictwa do działania w imieniu osoby prawnej ze zmianą piastuna organu, który udzielił pełnomocnictwa. Jako że regulacji szczególnej w tym zakresie nie przewidują także przepisy ustawy samorządowej uznać należy, że wygaśnięcie mandatu piastuna organu (wójta w związku z upływem kadencji) nie rzutuje na obowiązywanie udzielonych przez niego pełnomocnictw cywilnych za czasu sprawowania tej funkcji. Nowy wójt nie musi zatem również i w tym przypadku wydawać nowych bądź potwierdzać dotychczasowych pełnomocnictw.

Nowe porządki w urzędzie nowego wójta

Wyłoniony w listopadowych wyborach samorządowych nowy wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie musi podejmować bezpośrednio po wyborze decyzji personalnych, co do kontynuowania bytu prawnego określonych stanowisk urzędniczych i co do upoważnienia określonych osób do działania w jego, lub w gminy, imieniu. Nie oznacza to rzecz jasna, że nowowybrany włodarz nie może dokonać zmian w funkcjonowaniu i organizacji urzędu gminy stanowiącego wszak jego aparat pomocniczy służący realizacji przypisanych mu zadań. Na podjęcie tych decyzji ma jednak całe cztery lata.