Obserwuj

Bądź na bieżąco z prawem samorządowym. Zamów bezpłatny cotygodniowy newsletter.






Działy:
  • Gospodarka komunalna

    W dziale "GOSPODARKA KOMUNALNA" publikowane są artykuły dotyczące spółek komunalnych oraz zakładów budżetowych, jak również artykuły dotyczące poszczególnych działów gospodarki komunalnej, w tym gospodarki odpadami komunalnymi, gospodarki wodno-ściekowej, transportu publicznego.

  • Podatki

    W dziale "PODATKI" publikowane są artykuły dotyczące podatków i opłat publicznoprawnych, m.in. dotyczące podatku VAT, podatku od nieruchomości, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i innych.

  • Finanse publiczne

    W dziale "FINANSE PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące szeroko pojmowanych zagadnień związanych z finansami publicznymi, m.in. artykuły dotyczące dochodów jednostek samorządu terytorialnego oraz dyscypliny finansów publicznych.

  • Zamówienia publiczne

    W dziale "ZAMÓWIENIA PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące problematyki zamówień publicznych, m.in. dotyczące sytuacji podmiotów komunalnych w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Prezentowane są także najnowsze orzeczenie KIO oraz sądów w zakresie prawa zamówień publicznych.

  • Prawo cywilne

    W dziale "PRAWO CYWILNE" publikowane są artykuły dotyczące zagadnień cywilnoprawnych, m.in. umów oraz sporów przed sądami powszechnymi, których stroną są podmioty komunalne.

  • Nieruchomości

    W dziale "NIERUCHOMOŚCI" publikowane są artykuły dotyczące nieruchomości komunalnych oraz spraw związanych z innymi nieruchomościami, w których występują organy samorządu terytorialnego. Artykuły dotyczą w szczególności gospodarki nieruchomościami i planowania przestrzennego.

  • Procedury administracyjne

    W dziale "PROCEDURY ADMINISTRACYJNE" publikowane są artykuły dotyczące procedur, które prowadzone są przez organy samorządu terytorialnego. W szczególności artykuły dotyczą ogólnej procedury administracyjnej (KPA - Ordynacja podatkowa), procedury sądowoadministracyjnej, procedury uchwałodawczej oraz dostępu do informacji publicznej.

  • Ustrój

    W dziale "USTRÓJ" publikowane są artykuły dotyczące ustroju podmiotów komunalnych, w tym zagadnienia dotyczące statusu prawnego organów jednostek samorządu terytorialnego, związków międzygminnych czy radnych.

  • Inne

    W dziale "INNE" publikowane są artykuły związane z funkcjonowaniem podmiotów komunalnych, które ze względu na swoją tematykę nie zostały zakwalifikowane do innych kategorii.

29.09.2014

Jak uregulować ceny za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym? - cz. I

UWAGA: TEN ARTYKUŁ MA WIĘCEJ NIŻ 3 MIESIĄCE.
SPRAWDŹ AKTUALNY STAN PRAWNY LUB SKONTAKTUJ SIĘ Z AUTOREM.
drukuj mail Share

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj

W praktyce samorządowej występuje szereg wątpliwości w zakresie sposobu określenia taryf za usługi komunikacji miejskiej.

Artykuł dostępny jest dla zarejestrowanych użytkowników

W praktyce samorządowej występuje szereg wątpliwości w zakresie sposobu określenia taryf za usługi komunikacji miejskiej.

Wysokość cen za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym stanowi materię niezwykle wrażliwą społecznie. Niewątpliwie, zakres, jakość i przystępność usług transportu publicznego przesądza o stopniu mobilności mieszkańców gminy stanowiąc wyznacznik jej rozwoju. Gmina jako organizator zbiorowego transportu publicznego może kształtować poziom cen za usługi przewozowe realizowane na jej obszarze. Analiza przepisów i obserwacja praktyki samorządowej pokazują jednakże, że stosowanie instrumentów polityki cenowej w sektorze transportowym budzi liczne wątpliwości prawne, a w konsekwencji trudności w ich stosowaniu.

Podstawową niejasnością prawną, z jaką spotykają się organy gminy jest określenie, na jakie podstawie prawnej ustalić ceny, by osiągnąć zamierzone efekty społeczne i ekonomiczne. Przedmiotowa niejasność wynika z funkcjonowania w systemie prawnym dwóch odrębnych podstaw prawnych dla ustalenia odpłatności za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym, którymi są:

1)      art. 50a ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13 ze zm.), [dalej: u.p.t.z.], który zastąpił dawny art. 8 ust. 1 ustawy o cenach (Dz. U. z 2013 r., poz. 385[1]). Zgodnie z tym przepisem:

Rada gminy może ustalać ceny za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym w zakresie zadania o charakterze użyteczności publicznej w gminnych przewozach pasażerskich. W mieście stołecznym Warszawie uprawnienia te przysługują Radzie Warszawy”.

2)      art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236), [dalej: u.g.k.], zgodnie z którym:

„Jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o […] wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej […]”.      

Równocześnie zacytowany art. 4 u.g.k. dopuszcza przeniesienie kompetencji do określania wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat na organ wykonawczy gminy, stanowiąc w ust. 2, że: 

„Uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek”.

W związku z funkcjonowaniem w polskim systemie prawnym dwóch podstaw prawnych, dających możliwość ustalania odpłatności za usługi transportu zbiorowego, rodzą się pytania następującej treści:

- czy zakres i skutki prawne uchwały podejmowanej na podstawie art. 50a ust. 1 u.p.t.z. (dawniej art. 8 ust. 1 u.c.) jest tożsamy z zakresem i skutkami prawnymi uchwały podejmowanej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k.? Oraz ewentualnie, jaka jest relacja pomiędzy nimi?

- czy możliwa jest subdelegacja (przeniesienie) kompetencji do ustalania odpłatności za usługi przewozowe na organ wykonawczy gminy wobec brzmienia art. 50a ust. 1 u.p.t.z.?

Różnice pomiędzy trybem ustalania cen określonych przepisami u.p.t.z. i u.g.k.

Analiza przepisów prowadzi do wniosku, że zakres i skutki prawne uchwały podjętej w trybie u.p.t.z. jest odmienny od zakresu i skutków prawnych uchwały podjętej na podstawie u.g.k., a także, że podjęcie uchwały w jednym z tych trybów nie wyłącza delegacji rady gminy do podjęcia uchwały w drugim trybie. Uchwały te stanowią odrębne instrumenty polityki cenowej przysługujące organom gminy w zakresie zarządzania publicznym transportem zbiorowym na ich terenie.

Przepisy u.p.t.z. (dawniej u.c.) zawierają delegację dla rady gminy do wydania uchwały ustalającej ceny urzędowe za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym w zakresie zadania o charakterze użyteczności publicznej w gminnych przewozach pasażerskich. Uchwały wydane na podstawie tej delegacji stanowią akty prawa miejscowego. Przepisy u.g.k. zawierają natomiast delegację do określenia cen sztywnych za przedmiotowe usługi lub określenia sposobu ustalania tych cen. Akty wydane na podstawie tej ustawy stanowią akty kierownictwa wewnętrznego.

Wyżej wymienione różnice przekładają się bezpośrednio na zakres i skutki prawne aktów określających ceny usług przewozowych wydawanych na podstawie poszczególnych podstaw prawnych. Wybór trybu ustalenia odpłatności za usługi przewozowe rodzi daleko idące konsekwencje w zakresie rzeczywistej odpłatności za te usługi oraz możliwości kwestionowania wysokości cen obowiązujących w gminie przez podmioty zainteresowane, które winny być uwzględnione przez organy gminy dokonujące wyboru instrumentu polityki cenowej w ramach czynności zarządzania transportem publicznym na ich terenie.

Ceny urzędowe za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym

Jak wyżej wskazano, przepisy u.p.t.z. (dawniej u.c.) zawierają delegację dla rady gminy do wydania uchwały ustalającej ceny urzędowe za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym w zakresie zadania o charakterze użyteczności publicznej w gminnych, przewozach pasażerskich. Ceny urzędowe stanowią ceny maksymalne (vide: dawny art. 9 u.c. oraz obecnie obowiązujący art. 50b u.p.t.z.). Uchwała podjęta na podstawie art. 50a ust. 1 u.p.t.z. ustala zatem administracyjnie określoną górną granicę (limit) wysokości cen za usługi przewozowe. Przepisy u.p.t.z. nie są tym samym podstawą do ustalenia wiążących przewoźników cen komunalnych, lecz instrumentem regulowania nieprzekraczalnego poziomu cen obowiązującego operatorów transportu publicznego świadczących usługi na terenie gminy. Warto odnotować, że przed 2012 r. przepis art. 9 u.c. stwarzał możliwość wprowadzenia przez organy gminy także cen minimalnych oraz cen sztywnych, jednakże po nowelizacji u.c.[2] delegacja do swobodnego ustalania zasad odpłatności za usługi przewozowe przez radę gminę została zniesiona.

Wskazać należy także, że uprawnienie rady gminy do ustalenia cen urzędowych zostało zmodyfikowane w wyniku nowelizacji ustawy o cenach dokonanej ustawą z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym. Ukształtowany wtenczas zakres delegacji rady gminy (art. 8 ust. 1 u.c.) został po uchyleniu ustawy o cenach przeniesiony do u.p.t.z. (art. 50a ust. 1 u.p.t.z.). Po dokonanej wtenczas zmianie, która weszła w życie 1 marca 2011 r., uchwała rady gminy w sprawie cen urzędowych nie może odnosić się do całego transportu zbiorowego na terenie gminy, lecz jedynie do usług przewozowych w publicznym transporcie zbiorowym w zakresie zadania o charakterze użyteczności publicznej w gminnych przewozach pasażerskich.

Jako akty prawa miejscowego uchwały wydane w trybie u.p.t.z. mają charakter powszechnie obowiązujący, a zatem ceny nimi określone wiążą wszystkich operatorów świadczących ww. usługi na terenie gminy bez względu na to, czy operator jest podmiotem publicznym (np. samorządowym zakładem budżetowym), czy też przedsiębiorcą prywatnym. Gmina może zatem prowadzić aktywną politykę w zakresie zapewnienia mieszkańcom komunikacji miejskiej nawet wówczas, gdy nie ma „własnych” podmiotów prowadzących działalność przewozową. Uchwała w sprawie określenia cen urzędowych nie może być tym samym podstawą dla ustalenia taryfy dla konkretnego przewoźnika[3] np. zakładu budżetowego gminy. Ustalone ceny muszą odnosić się do wszystkich podmiotów świadczących tego rodzaju usługi na terenie gminy bez względu na formę własności przewoźnika[4]. Nie można także „stosować argumentacji z większego na mniejsze, która prowadziłaby do podmiotowego zawężania ustalenia cen do niektórych tylko kategorii podmiotów wykonujących usługi, o których mowa w tym przepisie”[5].

Charakter powszechnie obowiązujący uchwał wydanych dotychczas na podstawie art. 8 ust. 1 u.c., oraz uchwał podejmowanych obecnie na podstawie art. 50a ust. 1 u.p.z.t. potwierdza dodatkowo treść art. 24 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (Dz. U. z 2014 r., poz.915), który przeniósł delegację do określania cen urzędowych za przejazdy transportem publicznym z u.c. do u.p.t.z. Zgodnie z tym przepisem, przepisy prawa miejscowego wydane na podstawie art. 8 u.c. zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wydanych odpowiednio na podstawie u.p.t.z. oraz na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.).

Warto odnotować także, że upoważnienie do ustalania cen urzędowych nie może zostać przekazane innym podmiotom[6]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 19 maja 2009 r., III SA/Gl 149/09 (LexPolonica nr 2462364), potwierdził, że „tylko rada gminy ma uprawnienia do ustalania cen biletów komunikacji publicznej”.

Podkreślić słowem zakończenia trzeba również, że ustalanie cen urzędowych jest wyłącznie uprawnieniem gminy, a nie jej obowiązkiem. Oznacza to, że gmina nie musi określić cen urzędowych usług przewozowych w publicznym transporcie zbiorowym obowiązujących na jej terenie.

Ceny sztywne za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym

Jak już wcześniej wspomniano, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. organ stanowiący (ewentualnie organ wykonawczy, jeżeli na jego rzecz została przekazana kompetencja z przedmiotowego przepisu) nie ustala cen urzędowych, lecz ceny sztywne, lub ewentualnie sposób ustalania tych cen. Cena sztywna jest wartością ustaloną aktem obowiązującym w czasie i miejscu zawarcia umowy, zgodnie z którym za usługę może być pobrana tylko ściśle określona kwota. Operator transportu publicznego nie może zatem pobrać za usługę przewozu ani ceny wyższej od ceny sztywnej, ani ceny od niej niższej. Ustalenie cen sztywnych w trybie u.g.k. sprowadza się zatem do ustalenia wiążących przewoźników cen komunalnych stanowiąc instrument rzeczywistego kształtowania odpłatności za usługi przewozu pasażerskiego w ramach publicznego transportu zbiorowego na terenie gminy.

Ustalenie cen w trybie u.g.k., w przeciwieństwie do u.p.t.z., następuje w drodze aktu kierownictwa wewnętrznego[7]. W konsekwencji, skierowane jest wyłącznie do podporządkowanych gminie jednostek organizacyjnych tzn. podmiotów znajdujących się w strukturze organizacyjnej gminy[8]. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie stanowi zatem podstawy prawnej do wydawania aktów prawa miejscowego powszechnie obowiązujących, odnoszących się do wszystkich przewoźników wykonujących lokalny transport zbiorowy. W praktyce pojawiła się jednak wątpliwość, co do zakresu podmiotowego uchwał podejmowanych na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Jako akty kierownictwa wewnętrznego uchwały podejmowane na tej podstawie kierowane mogą być wyłącznie do podmiotów zależnych organizacyjnie od gminy. Bezsprzecznie adresatem takiej uchwały nie może być prywatny przewoźnik np. spółka bez jakiekolwiek udziału gminy. Pozostaje jednak nierozstrzygnięta kwestia, czy uchwały te mogą być adresowane do spółek gminnych, skoro te stanowią odrębny od gminy podmiot prawa. Podejmując się odpowiedzi na to pytanie, doktryna prawa administracyjnego opowiada się za dopuszczalnością kształtowania cen usług świadczonych przez spółki gminne na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., wskazując, że dopuszczalne jest wiązanie przepisami aktów kierownictwa wewnętrznego podmiotów, które pozostają poza strukturami gminy, o ile pomiędzy gminą a takim podmiotem występują powiązania o charakterze funkcjonalnym[9]. Jako że wójt ma możliwość decydowania o sprawach najważniejszych dla spółki, uznaje się, że spółka gminna pozostaje podległa funkcjonalnie gminie i może być adresatem uchwały podjętej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Pogląd ten, choć powszechnie podzielany w piśmiennictwie, nie został dotychczas potwierdzony w judykaturze.

Dopuszczalność równoczesnego określenia cen urzędowych i cen sztywnych

Ostatnim zagadnieniem, na jakie należy zwrócić uwagę jest problematyka wzajemnej relacji uchwał wydawanych na podstawie art. 50a ust. 1 u.p.t.z. (dawnego art. 8 ust. 1 u.c.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Orzecznictwo w tym zakresie nie jest jednolite. W niektórych orzeczeniach, sądy administracyjne przyjęły, że art. 8 ust. 1 u.c. (obecny art. 50a ust. 1 u.p.t.z.) stanowi lex specialis (przepis szczególny) względem art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., jako że ten drugi wskazuje wyraźnie, że rada gminy ma kompetencje do określenia cen lub stawek opłat za usługi użyteczności publicznej, o ile przepisy odrębne nie stanowią inaczej[10]. W konsekwencji, w odniesieniu do usług objętych art. 8 ust. 1 u.c. (obecnie art. 5a ust. 1 u.p.t.z.) delegacja z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jest wyłączona. W innych orzeczeniach można spotkać się z poglądem, w myśl którego art. 8 ust. 1 u.c. (obecny art. 50a ust. 1 u.p.t.z.) jest podstawą prawną do określania taryf obowiązujących przewoźników prywatnych, art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. natomiast przewoźników publicznych. Normy te mają zatem odmienny zakres podmiotowy[11]. Wreszcie według trzeciej interpretacji, przepis art. 8 ust. 1 u.c. wyłącza zastosowanie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jedynie, gdy rada gminy skorzysta z delegacji w nim określonej. Rada gminy ma swobodę wyboru, czy określi odpłatność za usługi w trybie u.c. (obecnie u.p.t.z.) czy w trybie u.g.k.[12].

Słusznie każda z ww. interpretacji sądowych została zakwestionowana w piśmiennictwie samorządowym[13]. Zakres kompetencji określonych odpowiednio w art. 50a ust. 1 u.p.t.z. i art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jest bowiem, nie tyle podmiotowo, co przedmiotowo odmienny. Pierwsza kompetencja, zgodnie z wcześniej przedstawionymi ustaleniami, dotyczy ustalania cen urzędowych, druga zaś cen sztywnych. Ustalenie cen urzędowych dla wszystkich operatorów transportu publicznego świadczących usługi przewozu pasażerskiego na terenie gminy nie wyłącza możliwości kształtowania cen sztywnych za te usługi na podstawie u.g.k. obowiązujących przewoźników gminnych. Ceny sztywne muszą się jednak w takim przypadku mieścić w granicach ustalonych cen maksymalnych[14]. Kompetencja do ustalenia cen na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. może być przy tym delegowana na zasadach ogólnych na organ wykonawczy gminy.

Mądre korzystanie z instrumentów polityki cenowej

Charakter prawny, zakres i skutki prawne uchwały w sprawie cen za bilety komunikacji miejskiej jest warunkowany przez podstawę prawną przyjętą do jej uchwalenia. Właściwe określenie podstawy prawnej warunkuje ocenę skuteczności przedmiotowej uchwały w zakresie rzeczywistego poziomu odpłatności usług przewozu pasażerskiego w publicznym transporcie zbiorowym na terenie gminy. Nieadekwatne do zamierzonego celu określenie podstawy może być przyczyną licznych nieporozumień w praktyce. W konsekwencji, organy gminy winny zwrócić szczególną uwagę redagując obowiązujące na ich terenie uchwały w sprawie odpłatności za komunikację miejską.

Równocześnie, zauważyć trzeba, że na przełomie ostatnich 3 lat zasady ustawowe ustalania odpłatności za usługi przewozowe uległy znacznym zmianom. Stąd też, władze lokalne winny zweryfikować, czy podjęte przed tym okresem uchwały nie straciły na swej aktualności.


[1] Art. 50a został dodany przez art. 21 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (Dz. U. z 2014 r., poz. 915).

[2] Brzmienie art. 9 uległo zmianie w związku z nowelą wprowadzoną ustawą z 12 maja 2011 r. o refundacji leków (Dz.U. Nr 122, poz. 696), która weszła w życie 1 stycznia 2012 r.

[3] Zob. np. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 1993 r., sygn. akt III SA 1922/92, ONSA 1993, Nr 3, poz. 85.

[4] Zob. np. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 273/09, dostępny w CBOSA, wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 lipca 2005r., sygn. akt I OSK 130/05, wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 274/09, LEX nr 522337, rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 30 czerwca 2011r., znak sprawy: PNK-I.4131.589.11, rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 3 kwietnia 2012r., znak sprawy NK.II. 4131.2.70.2012 AŁ.

[5] Zob. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt III SA/Gl 1083/08, dostępny w CBOSA, a także: J. Wilk, Ustawa o cenach – ustalanie cen urzędowych za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym w zakresie zadania o charakterze użyteczności publicznej w przewozach pasażerskich, NZS 2013 nr 5, s. 83.

[6] Zob. np. wyrok NSA z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2122/12, dostępny w CBOSA oraz wyrok NSA z dnia 19 lipca 2005 r., sygn. akt I OSK 130/05, LexPolonica nr 382463.

[7] Zob. np. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 273/09, dostępny w CBOSA.

[8] Por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 491/10, dostępny w CBOSA.

[9] Zob. np. P. Zaborniak, Zakres podmiotowy uchwał w sprawach cen i opłat,  RPEiS 2003, nr 2, s. 103-104.

[10] Zob. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt III SA/GL 1083/08, dostępny w CBOSA.

[11] Zob. np. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 1103/08, dostępny w CBOSA.

[12] Zob. np. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 952/08, dostępny w CBOSA.

[13] J. Wilk, Ustawa o cenach – ustalanie cen urzędowych za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym w zakresie zadania o charakterze użyteczności publicznej w przewozach pasażerskich, NZS 2013 nr 5, s. 92.

[14] Tamże.

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj

Autorzy artykułu

Anna Kudra-Ostrowska

prawnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, doktorant WPiA UAM, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem prawa samorządowego.

Więcej z Praktyki §

Wydarzenia PDS

Więcej wydarzeń

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj