Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj

Rada gminy nie może wykraczać w uchwale poza delegację ustawową i definiować nowych pojęć – orzekł Naczelny Sąd Administracyjny.

Rada Gminy podjęła uchwałę w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W uchwale tej wskazano, iż „usuwanie odpadów z budynków rekreacji indywidualnej (nieruchomości zamieszkałych sezonowo) odbywa się po zadeklarowaniu przez ich właścicieli wnoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za cały sezon letni, a w sezonie zimowym według ich potrzeb”. Sezonem letnim zdefiniowano okres od 1 kwietnia do 31 października, natomiast sezonem zimowym okres między 1 listopada a 31 marca.

Skargę do WSA na ww. uchwałę złożył Wojewoda, wskazując na przekroczenie przez radę gminy upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Tekst jedn.: Dz. U. z 2012, poz. 391 z późn. zm.) [dalej: u.c.p.g.]. W ocenie Wojewody zagadnienia związane z ponoszenia opłat za zagospodarowanie odpadami uregulowane zostały w odrębnych przepisach u.c.p.g.

Rada Gminy w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, wyjaśniając, iż nieruchomość zamieszkiwaną sezonowo należy zakwalifikować jako nieruchomość zamieszkałą,
a w konsekwencji znajdą do niej zastosowanie przepisy odnoszące się do powstania obowiązku ponoszenia opłaty, a także jego wygaśnięcia i zmiany (art. 6i ust. 1 i art. 6m ust. 1 i 2 u.c.p.g.).

Zdaniem Rady Gminy zamieszkiwanie w rozumieniu u.c.p.g. ma charakter wyłącznie faktyczny i nie należy tego pojęcia utożsamiać z miejscem zamieszkania w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1969 r. – Kodeks Cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121 z pózn. zm.). Faktyczne przebywanie w określonym czasie na nieruchomości wiąże się z wytwarzaniem odpadów i koniecznością ich zagospodarowania.

Definicja zamieszkiwania nieruchomości stwarza dla Gminy poważną trudność interpretacyjną. W jej ocenie nieruchomość zamieszkała to „nieruchomość, która zgodnie z klasyfikacją nieruchomości zawartą w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz. U. z 1999 r., nr 116, poz. 1316 z późn. zm.) służy pobytowi ludzi w celach bytowych i w szczególności obejmuje budynki rekreacji indywidualnej, pod warunkiem faktycznego zamieszkiwania i pobytu w nich mieszkańców”. Jak wyjaśnił Pełnomocnik gminy, nieruchomości te podlegają zatem u.c.p.g., a Gmina starała się wybrać rozwiązanie najbardziej optymalne, uwzględniając także potrzebny społeczności lokalnej i przebywającej w gminie sezonowo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 10 października 2013 (sygn. II SA/Ol 765/13) uwzględnił skargę Wojewody i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej słowa „za cały sezon letni, a sezonie zimowym według ich potrzeb” oraz orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w tej części.

Zakres spraw, które winien normować regulamin utrzymania czystości i porządku oraz wytyczne dotyczące jego treści znajdują się w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Orzecznictwo stoi na stanowisku, iż przyznanie radzie gminy kompetencji do uchwalenia regulaminu ograniczają się jedynie do „ustalenia jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy”. Ustawa wskazuje szczegółowo kwestie, która winny być w regulaminie zawarte nie dając kompetencji do rozszerzenia katalogu zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. (zob. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., sygn. II SA/Wr 527/06). Jednocześnie wspomniany wyżej katalog stanowi wyliczenie spraw, które należy w regulaminie poruszyć.

W ocenie sądu nie są dopuszczalne jakiekolwiek odstępstwa od upoważnienia ustawowego. Zaskarżone przepisy, w ocenie Sądu, stanowią modyfikację tych zapisów poprzez rozszerzenie obowiązku nałożonego na mieszkańców zamieszkujących budynki rekreacji indywidualnej. Kompetencja z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie pozwala na wprowadzenie innego niż wskazany w ustawie obowiązku opłaty za gospodarowanie odpadami z nieruchomości niezamieszkałych, a także na wprowadzenie dodatkowych pojęć. Sąd przychylił się także do rozumienia pojęcia „zamieszkiwania” przedstawionego przez gminę.

Sąd zakwestionował pogląd wojewody mówiący, iż nieruchomość zabudowana obiektem rekreacji indywidualnej stanowi nieruchomość zamieszkaną w rozumieniu art. 6c ust. 2 u.c.p.g. Nieruchomość taką należy poczytywać za nieruchomość, na której powstają odpady komunalne.

Odmienne uregulowanie obowiązku gospodarowania odpadami komunalnymi jest, w ocenie sądu, „nieuprawnioną modyfikacją przepisu ustawowego”, natomiast wprowadzenie dodatkowych pojęć stanowi wyjście poza materię przewidzianą do uregulowania pojęć, do których gmina była umocowana. Sąd stwierdził nieważność uchwały w zakresie, w jakim uzależniała ona odbiór odpadów komunalnych z obiektów rekreacji indywidualnej od deklaracji właścicieli tych nieruchomości do ponoszenia opłat za cały sezon letni. Nieważne, w ocenie Sądu, są także postanowienia dotyczące definicji sezonu letniego oraz zimowego, ponieważ gmina nie została upoważniona do ich tworzenia.

Skargę kasacyjną od wyroku I instancji wniosła Gmina podnosząc, iż doszło do naruszenia art. 4 ust. 2 pkt. 3 u.c.p.g. przez błędną wykładnię przepisu mówiącą, iż ustawa nie zawiera kompetencji do określenia, iż usuwanie odpadów komunalnych z obiektów rekreacji indywidualnej odbywa się po zadeklarowaniu przez ich właścicieli wnoszenia opłaty za cały sezon letni, a w sezonie zimowym według ich potrzeb. Zwrócono także uwagę na fakt, iż Sąd I instancji bezpodstawnie przyjął, iż w ramach upoważnienia zawartego w art. 4 u.c.p.g. Rada Gminy nie miała prawa do określenia pojęć sezonu letniego i sezonu zimowego.
W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu wskazano, iż stroną postępowania nie była Gmina, ale Rada Gminy. Skargę wniosła Gmina, natomiast pełnomocnik powoływał się na pełnomocnictwo Rady gminy, co więcej przed sądem I instancji Gminę reprezentował Wójt wraz z pełnomocnikiem, co w opinii Wojewody jest podstawą do odrzucenia skargi kasacyjnej.

Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2014 r. (sygn. II OSK 22/14) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. ma charakter wyczerpujący zatem zarzut błędnej wykładni tego przepisu przez Sąd I instancji jest chybiony. Przepis jasno wskazuje, w ocenie Sądu, jakie elementy powinien zawierać regulamin utrzymania czystości i porządku. Kwestia częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych związana jest z działaniami organizacyjnymi, jakie gmina podejmuje w celu utrzymania czystości i porządku. Ma to zapewnić warunki do realizacji zadania odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub odbioru i zagospodarowania tych odpadów, które zostało uznane za zadanie własne gmin w rozumieniu art. 166 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r. (sygn. akt K 17/12) uznał, że taka kwalifikacja nie oznacza nieograniczonej autonomii jednostek samorządu terytorialnego zakresie realizacji tego zadania (więcej na ten temat w artykule Macieja Kiełbusa z dnia 27 stycznia 2014 r. pod tytułem „Uzasadnienie wyroku TK w sprawie ustawy śmieciowej”).

Sąd wskazał ponadto, iż istnieje stała linia orzecznicza mówiąca, że w ramach delegacji ustawowej brak jest upoważnienia rady gminy do sformułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji pojęć. Ustawa określa istotne elementy konstrukcji poboru opłat, co skutkuje brakiem możliwości modyfikacji. W ocenie Sądu uchwała Rady gminy została wydana z naruszeniem prawa.

Gmina, wydając uchwałę w oparciu o delegację ustawową, związana jest zakresem w niej ustanowionym. Uchwała taka nie może zawierać modyfikacji konstrukcji zawartych w przepisach ustawowych oraz nie może zawierać dodatkowych pojęć, wyjaśnianych w uchwale.

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj