Wśród wszystkich zapisów statutowych, liczne kontrowersje wzbudzają zapisy dotyczące częstotliwości zwoływania zwyczajnych posiedzeń zgromadzenia związku.

Tworzenie związków międzygminnych jest, w świetle art. 64 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jednym ze sposobów wspólnego wykonywania przez gminy zadań publicznych.

Zgodnie z art. 64 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, rady gmin chcących utworzyć związek międzygminny podejmują uchwały w sprawie przyjęcia statutu związku. Na podstawie art. 67 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym statut związku powinien określać:

• nazwę i siedzibę związku,
• uczestników i czas trwania związku,
• zadania związku,
• organy związku, ich strukturę, zakres i tryb działania,
• zasady korzystania z obiektów i urządzeń związku,
• zasady udziału w kosztach wspólnej działalności, zyskach i pokrywania strat związku,
• zasady przystępowania i występowania członków oraz zasady rozliczeń majątkowych,
• zasady likwidacji związku,
• inne zasady określające współdziałanie.

Liczne kontrowersje (zwłaszcza w orzecznictwie organów nadzoru) budzi kwestia uregulowania w statucie częstotliwości zwoływania zwyczajnych posiedzeń zgromadzenia związku.

Dzieje się tak z powodu brzmienia art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego o odpowiednim stosowaniu do zgromadzenia związku przepisów dotyczących rady gminy.

W związku z powyższym należy przywołać brzmienie art. 20 ust. 1 in principio ustawy o samorządzie gminnym, który stwierdza, że rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał.

W związku z powyższym pojawia się pytanie, czy „odpowiednie stosowanie” przepisów dotyczących rady gminy dotyczy również uregulowań w sprawie częstotliwości zwoływania zgromadzenia związku międzygminnego. W orzecznictwie organów nadzoru przyjmuje się, że „odpowiednie stosowanie” dotyczy również tego zagadnienia, w związku z czym nie można w statucie zawrzeć zapisu, iż zwyczajne posiedzenia zgromadzenia powinny być zwoływane co najmniej 2 razy w roku (patrz np.: rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego nr KN.Le.5.0911-136/10 z dnia 21 czerwca 2010 r. oraz rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego nr NK.II.AL4.0911-16/10 z dnia 2 lipca 2010 r.).

Powyższa interpretacja organów nadzoru jest jednak dyskusyjna, zwłaszcza z uwagi na uregulowanie zawarte w art. 67 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym statut związku międzygminnego powinien określać organy związku, ich strukturę, zakres i tryb działania. W tym wyliczeniu znajduje się również kwestia związana z uregulowaniem częstotliwości zwoływania posiedzeń zgromadzenia związku międzygminnego, na co zwrócono uwagę również w piśmiennictwie (por.: R. Cybulska, Komentarz do art. 67 [w:] B. Dolnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010).

Na potwierdzenie dopuszczalności odmiennego od tego zawartego w art. 20 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uregulowania kwestii częstotliwości zwoływania posiedzeń zgromadzenia związku przemawiają ponadto dwa kolejne argumenty. Po pierwsze, wykładnia celowościowa analizowanych przepisów prowadzi do wniosku, iż w przypadku rady gminy wprowadzony przez ustawodawcę obowiązek zwoływania posiedzeń rady gminy nie rzadziej niż raz na kwartał, powiązany jest z ilością zadań publicznych ciążących na gminie. Z kolei w przypadku związków międzygminnych ilość zadań publicznych przekazanych im do realizacji przez gminy członkowskie jest znacznie mniejsza, w związku z tym częstotliwość zwoływania posiedzeń zgromadzenia związku nie może być analogicznie określana, jak w przypadku posiedzeń rady gminy.

Drugim argumentem na potwierdzenie powyższej tezy są inne obowiązujące i niekwestionowane ani przez organy nadzoru, ani też ministra właściwego do spraw administracji publicznej statuty związków międzygminnych, które zawierają zapisy o zwoływaniu zwyczajnych posiedzeń zgromadzenia związku rzadziej niż raz na kwartał. Takie zapisy zawierają statuty Łużyckiego Związku Gmin (§ 14 ust. 1 – „nie rzadziej niż raz na pół roku”), Związku Międzygminnego Wodociągów i Kanalizacji w Koninie (§ 13 ust. 3 – „co najmniej raz w roku”), czy też Związku Międzygminnego Wodociągów i Kanalizacji w Strzelcach Wielkich (§ 12 in principio – „co najmniej 2 razy w roku”).

Pomimo tego, że ustawodawca nakazuje do zgromadzenia związku stosować przepisy dotyczące rady gminy, to nakazuje to czynić „odpowiednio”. W teorii prawa przyjmuje się, że „o odpowiednim stosowaniu przepisu mówimy wówczas, gdy sama norma prawna nakazuje nam zastosować przepis prawny lub przepisy prawne należące do innej instytucji prawnej. Użycie w tym kontekście formuły, która mówi o odpowiednim stosowaniu przepisu nakazuje interpretatorowi uwzględnienie ewentualnych różnic między instytucjami, do których należy przepis odsyłający i przepis odesłania. Odpowiednie zastosowanie przepisu nie musi być więc jego zastosowaniem wprost, ale może oznaczać konieczność wprowadzenia odpowiednich modyfikacji do przepisu odesłania” (tak: L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 294).

Powyższa analiza wskazuje jednoznacznie na konieczność podjęcia stosownych środków legislacyjnych zmierzających do wyraźnego uregulowania kwestii związanej z częstotliwością zwoływania zwyczajnych posiedzeń zgromadzenia związku międzygminnego.