Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj

NSA stwierdził, że zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego stanowi akt inny niż akt prawa miejscowego wydawany przez organy jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W uchwale z dnia 26 czerwca 2014 roku (sygn. akt OPS 14/13) Naczelny Sąd Administracyjny [dalej: NSA] rozstrzygnął spór dotyczący prawidłowej kwalifikacji prawnej zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego przez organ jednostki samorządu terytorialnego dokonywanego na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729) [dalej: zatwierdzenie].

Rozbieżności dotyczące tej kwestii pojawiły się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym NSA, a dotyczyły tego, czy zatwierdzenie należy zakwalifikować jako inny niż postanowienie lub decyzja administracyjna akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (zatem akt lub czynność, o której mowa w art. 3 §2 pkt 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [dalej: p.p.s.a.]), czy też jako akt inny niż akt prawa miejscowego wydawany przez organy jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej (zatem akt, o którym mowa w art. 3 §2 pkt 6 p.p.s.a.).

W celu ujednolicenia linii orzeczniczej w tym zakresie Prezes NSA, skierował w dniu 22 listopada 2013 roku wniosek o podjęcie przez NSA uchwały w składzie siedmiu sędziów wyjaśniającej to problematyczne zagadnienie.

Należy wskazać, że rozstrzygnięcie tej kwestii miało o tyle doniosłe znaczenie, że zależnie od kwalifikacji zatwierdzenia do jednej z dwóch przedstawionych powyżej kategorii odmienny jest tryb jego zaskarżenia na drodze sądowo administracyjnej.

W toku postępowania swój udział zgłosił Rzecznik Praw Obywatelskich, który wskazywał, że przedmiotowe zatwierdzenie nie mieści się żadną miarą w definicji aktu, o którym mowa w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż nie ma on charakteru indywidualnego i nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach obywatela określonych w przepisach prawa, a obowiązki te kształtuje. W związku z tym wniósł o uznanie przedmiotowego zatwierdzenia za akt, o którym mowa w art. 3 §2 pkt 6 p.p.s.a.

Odmienne stanowisko zajął natomiast Prokurator Generalny, który wniósł o stwierdzenie, że zatwierdzenie ma charakter czynności materialno-technicznej i jako czynność taka mieści się ono w definicji zawartej w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a.

Podejmując Uchwałę w przedmiotowej sprawie, NSA w pierwszej kolejności wskazał, zgodnie z ugruntowanym poglądami doktryny i judykatury, że niemożliwe jest zakwalifikowanie zatwierdzenia do jednej z pozostałych kategorii aktów prawnych, o których mowa w art. 3 §2 p.p.s.a. tj. decyzji oraz postanowień zapadłych w postępowaniu administracyjnym, pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnej sprawie, aktów prawa miejscowego oraz aktów nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. W swoich rozważaniach skład sędziowski wskazał wyraźnie, że zatwierdzenie nie posiada cech konstytutywnych dla żadnej z tych form działania jednostek administracji, w konsekwencji jednoznacznie wykluczając możliwość jego kwalifikacji do jednej z tych kategorii. W związku z tym, w dalszych rozważaniach NSA wziął pod uwagę jedynie dwie możliwości kwalifikacji zatwierdzenia, mianowicie jako akt, o którym mowa w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. albo akt, o którym mowa w art. 3 §2 pkt 6 p.p.s.a.

Następnie, w toku rozważań nad przedmiotowym problemem NSA wskazał, że akty, o których mowa w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. muszą charakteryzować się pewnymi określonymi cechami. Definiując te cechy, NSA wskazał, że:

1) akty te nie mogą być decyzją ani postanowieniem;

2) muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi je wydającemu;

3) muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mogą mieć charakteru generalnego;

4) muszą mieć charakter publicznoprawny (muszą należeć do materii z zakresu administracji publicznej i mieć charakter władczy);

5) muszą dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

6) muszą być podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną.

Natomiast analizując istotę aktów, o którym mowa w art. 3 §2 pkt 6 p.p.s.a., NSA wskazał, że wszystkie akty prawne należące do tej grupy:

1) mają na celu realizację zadań publicznych przypisanych organom jednostek samorządu terytorialnego w drodze ustawy;

2) nakładają obowiązek, stwierdzają uprawnienie lub obowiązek bądź tworzą, lub znoszą istniejący stosunek prawny;

3) mają charakter indywidualny bądź generalny;

4) nie są aktami prawa miejscowego.

Następnie NSA dokonał analizy charakteru zatwierdzenia, będącego przedmiotem omawianej uchwały pod kątem przywołanych wyżej kryteriów konstytuujących oba rodzaje aktów prawnych. Dokonując tej analizy, NSA zwrócił uwagę, że przedmiotowe zatwierdzenie ma charakter aktu generalnego, dotyczy bowiem wszystkich podmiotów będących uczestnikami ruchu drogowego. Nie odnosząc się więc do konkretnej sytuacji określonego podmiotu, nie ma ono charakteru indywidualnego, ergo nie spełnia przesłanki konstytuującej akty prawa, o których mowa w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. wskazanej w pkt 3 powyższego wyliczenia.

Co więcej NSA stwierdził, że zatwierdzenie nie odnosi się do uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a samo współkształtuje prawa i obowiązki podmiotów, których dotyczy. Nie stanowi ono zatem aktu wykonawczego, gdyż samo w sobie kreuje nową sytuację prawną. Wypełnia zatem przesłankę konstytuującą akty, o których mowa w art. 3 §2 pkt 6 p.p.s.a., wymienioną w pkt. 2 powyższego wyliczenia.

NSA nie podzielił także poglądów, jakoby o niemożności przypisania zatwierdzenia do aktów, o których mowa w art. 3 §2 pkt 6 p.p.s.a. decydowało to, że akty tego rodzaju muszą zostać wydane przez organ jednostki samorządu terytorialnego, którym zgodnie z literalnym brzmieniem samorządowych ustaw ustrojowych nie jest ani starosta powiatu, ani marszałek województwa. Powołując się na wcześniejsze orzecznictwo NSA (m. in. orzeczenie NSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 368/11) oraz poglądy doktryny skład siedmiu sędziów wskazał, że katalog uprawnień i zadań zarówno starosty, jak i marszałka konstytuują ich jako organy samorządowe faktycznie działające jako takie pomimo braku wyraźnej regulacji ustawowej w tej materii.

W świetle wszystkich powyższych argumentów, NSA stwierdził, że zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego przez organ jednostki samorządu terytorialnego musi zostać uznane za akt inny niż akt prawa miejscowego wydawany przez organy jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej (zatem akt, o którym mowa w art. 3 §2 pkt 6 p.p.s.a).

Konsekwencją takiej klasyfikacji, jak wskazał NSA, jest możliwość zaskarżania przedmiotowych zatwierdzeń na mocy przepisów poszczególnych ustaw samorządowych. Wyjątkiem w tym wypadku są zatwierdzenia wydawane przez marszałka województwa, ponieważ ustawa o samorządzie województwa przewiduje możliwość zaskarżania jedynie aktów prawa miejscowego, do których zatwierdzenie bezsprzecznie nie należy. NSA wskazał zatem, że w tym przypadku zaskarżenie zatwierdzenia będzie możliwe na podstawie art. 3§2 pkt 6 i art. 50§1 w związku z art. 52§4 p.p.s.a.

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj