Art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym podstawą dekoncentracji zewnętrznej.

Art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym [dalej: u.s.g.] stanowi o tym, że: „do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1”^[1].

Przepis powyższy stwarza radzie gminy możliwość dokonania dekoncentracji zewnętrznej poprzez upoważnienie do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej organu wykonawczego jednostki pomocniczej, organu gminnej jednostki organizacyjnej lub organu podmiotu, któremu w drodze umowy zleciła wykonywanie swoich określonych zadań.

Uchwała podejmowana na mocy art. 39 ust. 4 u.s.g. jest aktem prawa miejscowego. Przekazanie kompetencji do władczego działania organowi upoważnionemu wywołuje skutki na zewnątrz administracji, wskazując inny niż określony w ustawie organ właściwy do podejmowania działań w takich sprawach. Treść uchwały podejmowanej na podstawie tego przepisu modyfikuje zatem regulacje ustawowe w zakresie określenia właściwości organu do załatwiania określonej kategorii spraw^[2].

W wyniku udzielonego przez radę gminy upoważnienia w trybie art. 39 ust. 4 u.s.g., wskazany w uchwale organ np. utworzonej przez gminę jednostki organizacyjnej (spółki komunalnej) staje się organem administracyjnym, właściwym rzeczowo, miejscowo i funkcjonalnie do załatwiania spraw określonych tak podjętą „uchwałą kompetencyjną”.

Przeniesienie kompetencji organu właściwego do załatwiania spraw wynikających z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach [dalej: u.c.p.g.]

Analizę możliwości przeniesienia przez radę gminy w trybie art. 39 ust. 4 u.s.g. kompetencji organu właściwego do podejmowania działań wynikających z przepisów u.c.p.g., w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi poprzedzić należy dokonaniem rozróżnienia na dekoncentrację zewnętrzną oraz wewnętrzną.

Przykładem dekoncentracji wewnętrznej będzie m.in. art. 143 § 1 Ordynacji podatkowej [dalej: o.p.], zgodnie z którym „Organ podatkowy może upoważnić funkcjonariusza celnego lub pracownika kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu i w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń”^[3].

Powierzenie przez organ działań w oparciu o powołany art. 143 § 1 o.p. na inny podmiot nie oznacza, że dochodzi do przeniesienia kompetencji organu na ten podmiot. Podmiot, na rzecz którego nastąpiła tzw. dekoncentracja wewnętrzna nie staje się organem, lecz działa z jego upoważnienia i w jego imieniu. Taka dekoncentracja musi być jednoznaczna i musi prowadzić do niebudzącego żadnych wątpliwości upoważnienia określonej osoby do wykonywania powierzonych kompetencji^[4].

Z kolei upoważnienie, o którym mowa w art. 39 ust. 4 u.s.g., nie jest pełnomocnictwem administracyjnym, o którym stanowi art. 143 § 1 Op. Art. 39 ust. 4 u.s.g. ma charakter przepisu ustrojowego, zawierającego podstawę prawną do wydania aktu prawa miejscowego, mocą którego kompetencja organu administrującego może zostać przekazana organom niepublicznych osób prawnych bądź organom gminnych jednostek organizacyjnych.

W przepisach u.c.p.g. ustawodawca nie reguluje ani możliwości, ani sposobu, formy czy zakresu przekazania kompetencji do załatwiania określonych spraw dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Nie ma zatem, na gruncie u.c.p.g., przepisów wyłączających możliwość stosowania ustrojowej regulacji art. 39 ust. 4 u.s.g., a tym samym wyłączających dopuszczalność przeniesienia kompetencji organu właściwego do załatwiania spraw w przedmiotowym zakresie na inny podmiot.

W świetle powyższego, przekazanie przez radę gminy kompetencji do załatwiania spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej w zakresie opłat za gospodarowania odpadami komunalnymi na rzecz określonego podmiotu (np. zarządu spółki komunalnej) generalnie uznać należy za dopuszczalne[5].

Zakres przedmiotowy uchwały podjętej w trybie art. 39 ust. 4 u.s.g.

Przepis art. 6q u.c.p.g. nakazuje we wszelkich sprawach związanych z opłatami za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosować w całości i wprost przepisy o.p. Przepis ten oznacza, że zastosowanie znajdą wprost przepisy Działu III o.p. „Organy podatkowe i ich właściwość”, przepisy Działu III o.p. „Zobowiązania podatkowe” oraz inne tej ustawy.

W myśl przywołanej regulacji wszelkie, przewidziane przepisami u.c.p.g., działania związane z opłatami za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym wydawanie decyzji, o których mowa w art. 6o u.c.p.g., prowadzenie postępowań związanych z wydaniem tych decyzji, z mocy ustawy spoczywają na organie wykonawczym gminy.

Próba określenia katalogu czynności w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, do których na podstawie art. 39 ust. 4 u.c.p.g. upoważniony zostać może określony podmiot (np. zarząd spółki komunalnej), wymaga uwzględnienia charakterystyki prawnych form działania administracji podatkowej oraz reguł dotyczących procesów związanych z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowywaniem.

Co do zakresu przedmiotowego uchwały podejmowanej w trybie art. 39 ust. 4 u.s.g., a związanej ze sprawami dotyczącymi opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi zarysowały się jak dotąd rozbieżne poglądy.

Jeden z najbardziej skrajnych, w ogóle nie dopuszcza możliwości przeniesienia na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. kompetencji w sprawach, do których zastosowanie znajdują przepisy o.p.

Na takim stanowisku stanęło m.in. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu,^[6] uznając, że art. 143 § 1 o.p. należy traktować jako przepis szczególny w stosunku do przepisów art. 39 u.s.g., normujących sprawy z zakresu ogólnego postępowania administracyjnego. Sposób postrzegania regulacji art. 39 ust. 4 u.s.g. przez RIO trudno jednak uznać za trafny.

Przyjmując jednak dominujące w judykaturze i piśmiennictwie stanowisko uznające dopuszczalność przeniesienia na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. również kompetencji organów podatkowych, wskazać przede wszystkim należy na brak jednolitego stanowiska w kwestii, które z kompetencji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, mogą zostać w tym trybie przekazane.

Jak dotąd, organy nadzoru oraz sądy administracyjne konsekwentnie utożsamiały załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej wyłącznie z wydawaniem decyzji administracyjnych^[7].

WSA w Gliwicach^[8] wskazał np., że „ujęte w art. 39 ust. 4 określenie <indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej> należy odczytywać z uwzględnieniem ust. 1 i 2 art. 39 przedmiotowej ustawy, które wyjaśnianego pojęcia używają w związku z bardzo konkretną formą działania organu administracji, tzn. decyzją administracyjną”[9].

Do zagadnienia związanego z zakresem upoważnienia udzielanego przez radę gminy w trybie art. 39 ust. 4 u.s.g., w aspekcie zagadnień wynikających z przepisów u.c.p.g., odniósł się także Naczelny Sąd Administracyjny [dalej: NSA]^[10].

NSA nie zgodził się z poglądem przyjmowanym przez wojewódzki sąd administracyjny^[11], jakoby pojęcie „indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej” odnosiło się wyłącznie do spraw dotyczących indywidualnie określonego podmiotu oraz konkretnych jego praw i obowiązków, które są załatwiane tylko i wyłącznie w formie decyzji.

NSA wskazał, że załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej może przybierać różną postać. Przyjęcie stanowiska, że w trybie art. 39 ust. 4 u.s.g. przekazać można jedynie kompetencje władcze, pomija całą sferę czynności i działań, których podejmowanie kształtuje sytuację prawną obywatela, nie konkretyzując się w formie decyzji administracyjnej. Załatwienie sprawy, o której stanowi art. 39 ust. 4 u.s.g., traktować należy szerzej niż tylko jako konkretyzację uprawnień i obowiązków następującą w drodze decyzji administracyjnej.

Szeroko ujmując pojęcie załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, dopuszczalne wydaje się przeniesienie, w trybie art. 39 ust. 4 u.s.g., kompetencji organu właściwego w sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zakresie nie tylko wydawania decyzji, ale także m.in. przyjmowania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6m u.c.p.g., dokonywania czynności sprawdzających, o których mowa w art. 272 o.p., żądania składania wyjaśnień w sprawie przyczyn niezłożenia deklaracji lub wezwania do jej złożenia, jeżeli deklaracja nie została złożona, uwierzytelniania kopii skorygowanej deklaracji bądź też w końcu podejmowania czynności egzekucyjnych w sprawach opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – jako czynności instrumentalnych do podejmowania przez organ rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej.

Co warto zauważyć, praktyka pokazuje, że rozwiązania polegające na podejmowaniu przez rady gmin uchwał w przedmiocie przekazania kompetencji organu właściwego w sprawach opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w trybie art. 39 ust. 4 u.s.g. na organy np. spółek komunalnych stosowane są coraz częściej. Z powodzeniem wdrożono je m.in. we Wrocławiu, Lubinie czy Gnieźnie.

Nie ulega wątpliwości, że w wielu wypadkach przekazanie przez radę gminy kompetencji do załatwiania wszelkiego rodzaju spraw związanych z funkcjonowaniem systemu gospodarki odpadami w danej gminie i skoncentrowanie podejmowania wszelkiego rodzaju działań przez jeden podmiot usprawni i uczyni skutecznym jego prawidłowe funkcjonowanie.

Więcej na temat możliwości przenoszenia kompetencji wynikających z "ustawy śmieciowej, patrz: artykuł z dnia 21 lutego 2014 r., pt. "Zarząd spółki komunalnej organem administracji publicznej".

____________________________________________________________________________________________

PRZYPISY: