Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj

Od końca lipca 2013 roku trwają prace nad poselskim projektem ustawy o powiecie metropolitalnym, który wywołuje szereg kontrowersji w środowisku samorządowym.

Poselski projekt ustawy

30 lipca 2013 roku do Sejmu wpłynął projekt ustawy o powiecie metropolitalnym autorstwa posłów Platformy Obywatelskiej (druk nr 2107). Projekt ten, w ocenie projektodawców, ma na celu rozwiązanie problemu ustroju obszarów metropolitalnych.

Projektowaną ustawę uznać należy za kolejną ustrojową ustawę samorządową, która regulować ma ustrój nowego rodzaju jednostki samorządu terytorialnego, którą stać ma się powiat metropolitalny. Ustawa w znacznej mierze wzorowana jest na obecnie obowiązującej ustawie z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym, zawierając szereg analogicznych rozwiązań prawnych, co w praktyce rodzić może liczne wątpliwości. Przykładowo wskazać należy, iż zarówno powiat, jak i powiat metropolitalny, określane są jako lokalna wspólnota samorządowa oraz odpowiednie terytorium.

Powiat metropolitalny ma stanowić strukturę ponad gminną i ponad powiatową, co znajduje jednoznaczne potwierdzenie w delegacji dla Rady Ministrów, która, tworząc tego typu powiat zobligowana będzie wskazać gminy, powiaty lub miasta na prawach powiatu wchodzące w jego skład.

Jednym z najistotniejszych przepisów zdaje się być art. 8 określający zakres zadań powiatu metropolitalnego. Wskazano w nim, iż zadania te obejmują:

1. przyjęcie oraz realizowanie wspólnej strategii rozwoju powiatu metropolitalnego;
2. uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego powiatu metropolitalnego stanowiącego wiążące wytyczne dla miast będących członkami powiatu metropolitalnego w procesie tworzenia gminnych studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz gminnych planów zagospodarowania przestrzennego;
3. organizację i wykonywanie publicznego transportu zbiorowego na obszarze powiatu metropolitalnego;
4. planowanie sieci i zarządzanie drogami publicznymi krajowymi i wojewódzkimi na obszarze powiatu metropolitalnego;
5. uchwalanie i realizacja programów ochrony środowiska, gospodarki wodno-ściekowej, gospodarki odpadami na obszarze powiatu metropolitalnego;
6. uchwalenie projektu założeń do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe oraz uchwalenie planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe dla powiatu metropolitalnego;
7. uchwalanie programów metropolitalnych w zakresie bezpieczeństwa publicznego i zrządzania kryzysowego;
8. koordynowanie działań dla przedsięwzięć o znaczeniu ponadgminnym wynikających ze strategii rozwoju powiatu metropolitalnego;
9. tworzenie oraz zarządzanie jednostkami organizacyjnymi o znaczeniu metropolitalnym;
10. opiniowanie projektów ustaw oraz innych aktów normatywnych odnoszących się do powiatu metropolitalnego;
11. współdziałanie z jednostkami samorządu terytorialnego, w szczególności z samorządem województwa, a także organami administracji rządowej, organizacjami pozarządowymi w sprawach powiatu metropolitalnego;
12. współpraca ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw, a także organizacjami społecznymi na zasadach określonych w odrębnych przepisach;
13. promocja powiatu metropolitalnego.

Jednocześnie w sposób zdawać by się mogło paradoksalny, ustawa wskazuje, iż zakres działania powiatu metropolitalnego, co do zasady (o ile przepisy ustaw szczególnych nie będą stanowić inaczej) ma nie naruszać samodzielności powiatu oraz gmin. Jednocześnie organy „samorządu metropolitalnego” nie będą stanowiły wobec powiatu i gminy organów nadzoru lub kontroli oraz nie będą organami wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym.

Powiat metropolitalnym, analogicznie jak pozostałe jednostki samorządu terytorialnego, działać ma za pośrednictwem swoich organów: rady powiatu metropolitalnego i zarządu powiatu metropolitalnego, Tryb ich kreacji jest taki sam jak w przypadku organów obecnie funkcjonujących powiatów.

Ustawodawcy proponują jednocześnie pewne modyfikacje znanego dotychczas modelu ustrojowego. W szczególności proponują, aby przewodniczącym rady powiatu metropolitalnego był starosta, stojący jednocześnie na czele trzyosobowego organu wykonawczego, jakim jest zarząd powiatu metropolitalnego. W skład zarządu obok starosty wybieranego z grona radnych wchodzić będzie dwóch wicestarostów, którzy będą mogli być wybrani spoza tego grona. Jednakże nie będą oni mogli łączyć swojej funkcji z członkostwem w organach innych jednostek samorządu terytorialnego, organach administracji rządowej oraz mandatem posła i senatora.

Szczególnie dużo kontrowersji budzą przepisy dotyczące mienia powiatu metropolitalnego. Nowe jednostki samorządu terytorialnego mają nabywać mienie m.in. w drodze przekazania składników majątkowych przez gminy wchodzące w skład powiatu metropolitalnego, na podstawie odrębnej ustawy. Innymi słowy obecnie funkcjonujące gminy mają zostać wywłaszczone na rzecz powiatów metropolitalnych. Wykaz składników majątkowych i tryb ich przekazywania powiatowi metropolitalnemu przez gminy wchodzące w jego skład określić ma w drodze rozporządzenia Rada Ministrów. Projekt zakłada zatem istotne naruszenie samodzielności jednostek samorządu terytorialnego szczeble gminnego. Należy w tym miejscu przypomnieć, iż z chwilą utworzenia powiatów na podstawie ustawy z 1998 roku przekazywano im mienie,  o ile nie stanowiło ono mienia jakiejkolwiek gminy.

Równie kontrowersyjne jest określenie źródeł dochodów powiatów metropolitalnych. Projektodawcy proponują, aby wysokość udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych, od podatników tego podatku zamieszkałych na obszarze powiatu metropolitalnego wynosiła 10,25 % i była dzielona proporcjonalnie pomiędzy miasta metropolitalne wchodzące w skład powiatu a powiat metropolitalny w relacji do średnich kosztów realizacji przekazanych zadań, wyliczonych dla wszystkich miast.

Stanowisko organizacji samorządowych

Projekt ustawy spotkał się z niezwykle krytyczną oceną organizacji samorządowych, zarówno o charakterze ogólnopolskim, jak i regionalnym. Przykładowo swój sprzeciw wspólnie wyraziły Związek Miast Polskich oraz Śląski Związek Gmin i Powiatów w stanowisku z dnia 16 września 2013 roku. Wskazano w nim m.in., iż „na obszarze metropolitalnym / aglomeracyjnym potrzebne są skuteczne narzędzia współdziałania i koordynacji niektórych zadań publicznych, realizowanych przez gminy, miasta na prawach powiatu, powiaty i samorząd województwa, a nie wyodrębnianie kolejnego rodzaju JST, co spowoduje jeszcze większe komplikacje we współdziałaniu i koordynacji.” Podsumowując szczegółowe uwagi w tym zakresie, obie organizacje wskazały, iż „Zarządy Związku Miast Polskich i Śląskiego Związku Gmin i Powiatów uznają, iż z zasadniczych powodów natury ustrojowej i finansowej przedstawiony projekt ustawy powinien zostać całkowicie odrzucony.”

Analogiczne stanowisko zostało wyrażone przez regionalne organizacje samorządowe współpracujące ze sobą w ramach Ogólnopolskiego Porozumienia Organizacji Samorządowych podczas inauguracyjnego posiedzenia w Nowej Soli w październiku 2013 roku.

Swoje negatywne stanowisko wyraził także Związek Powiatów Polskich w piśmie z dnia 28 października 2013 roku.

Stanowisko Rady Ministrów

Poselski projekt ustawy o powiecie metropolitalnym uzyskał także negatywne stanowisko Rady Ministrów, wyrażone w piśmie z dnia 24 marca 2014 r. W ocenie Rady Ministrów „zaproponowana w projekcie ustawy konstrukcja  narusza  spójność istniejącego mechanizmu finansowania jednostek samorządu terytorialnego oraz przewiduje rozwiązania zwiększające dochody jednostek samorządu terytorialnego nieadekwatnie do przekazywanych zadań, a w przypadku istniejących miast na prawach powiatu tych dochodów nie zmniejsza.”

Podsumowanie

Projekt ustawy o powiecie metropolitalnym jest jednym z trzech obecnie dyskutowanych projektów ustaw mających na celu głęboką reformę ustroju samorządu terytorialnego. Należy bowiem przypomnieć, iż w chwili obecnej w parlamencie trwają prace nad prezydenckim projektem ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego
 i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustaw (szerzej: artykuł z dnia 7 września 2013 r. pt. „Nowa jakość w gminie, czyli prezydencki projekt ustawy samorządowej już w Sejmie”), zaś w Ministerstwie Administracji i Cyfryzacji toczą się prace nad projektem ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (szerzej: artykuł z dnia 18 listopada 2013 r. pt. „Ministerialne propozycje zmian prawa samorządowego”). Projekty te nie są ze sobą skorelowane, zaś każdy z nich w sposób istotny wpływa na pozostałe. Powyższe dowodzi braku ośrodka koordynującego prace nad systemowymi zmianami prawa samorządu terytorialnego. Zmiany te wszakże muszą zostać poprzedzone wypracowaniem kierunku, w którym ewoluować ma samorząd terytorialny w Polsce. Należy zatem raz jeszcze powtórzyć apel o powołanie Komisji Kodyfikacyjnej Samorządu Terytorialnego (szerzej: artykuł obszarów dnia 20 listopada 2013 r. pt. „Czemu ma służyć Komisja Kodyfikacyjna Prawa Samorządowego?”).

Problematyka obszarów metropolitalnych winna być natomiast rozwiązywana przy pomocy dobrowolnych instrumentów prawnych podkreślających samodzielność jednostek samorządu terytorialnego wszystkich szczebli. Tylko wówczas możliwe stanie się osiągnięcie zakładanych celów. Tworzenie kolejnego szczebla samorządu terytorialnego, niezależnego od gmin i powiatów, znacząco skomplikuje system nie tylko w relacjach pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego, ale także w relacjach obywatel – samorząd. 

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj