Częstym problemem, z którym muszą borykać się jednostki samorządu terytorialnego jest notoryczne niedofinansowanie zadań zleconych.

Samorząd, który otrzymał niewystarczające – bo niewspółmierne do potrzeb – środki na realizację powierzonych zadań, chcąc realizować je prawidłowo staje przed koniecznością pokrycia niedoboru z własnego budżetu. Wobec powszechnych w dobie kryzysu trudności z dopięciem samorządowych budżetów często stawiane jest pytanie, jak odzyskać wydane w ten sposób własne środki.

Zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w regulacji art. 49 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, jednostka samorządu terytorialnego wykonująca zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami otrzymuje z budżetu państwa dotacje celowe w wysokości zapewniającej realizację tych zadań. Dodatkowo odnośnie gmin ustawodawca w art. 8 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym potwierdza, iż w związku z nałożonymi obowiązkami wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, gmina otrzymuje środki finansowe w wysokości koniecznej do wykonania tych zadań. Powyższe podstawowe regulacje wskazują, że ustawodawca, przewidując nakładanie na jednostki samorządu terytorialnego zadań administracji rządowej, zakłada również ich wyposażenie w środki finansowe – i co należy podkreślić – w wysokości niezbędnej do wykonania takich zadań. Jak się okazuje praktyka niestety nie zawsze idzie w parze z wymogami litery prawa i zdarzają się przypadki, że przyznane środki odpowiadają zaledwie części potrzeb.

Najczęściej zatem, jeżeli jednostka samorządu terytorialnego nie uzyskuje wystarczającego finansowania dla realizacji zadania zleconego aby owo zadanie prawidłowo wykonać zmuszona pozostaje do pokrywania niedoboru z środków własnych. W takim przypadku uzyskuje potencjalną legitymację do wejścia na drogę sądową dochodzenia od Skarbu Państwa roszczenia odszkodowawczego. Tytuł prawny do dochodzenia roszczenia odszkodowawczego określa w tym wypadku art. 417 § 1 k.c. Zgodnie z tym przepisem: „Za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa (...)”.

Rozważając ewentualność zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego, warto przyjrzeć się przesłankom odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa w niniejszym przypadku i możliwościom ich wykazania w potencjalnym procesie.

W obecnym stanie prawnym – ostatecznie ukształtowanym nowelizacją uchwaloną pod wpływem stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, która weszła w życie z dniem 1 września 2004 r. – podstawową przesłanką odpowiedzialności przewidzianej w art. 417 § 1 k.c. jest bezprawność zachowania przy wykonywaniu władzy publicznej. Skoncentrowanie na bezprawności zachowania zwalnia z konieczności wykazywania zaistnienia winy określonego funkcjonariusza administracji publicznej w wyrządzeniu szkody. Odpowiedzialność Skarbu Państwa ukształtowana jest w tym wypadku na zasadzie ryzyka, co stanowi odstępstwo od generalnej zasady winy w przypadku odpowiedzialności deliktowej (art. 415 k.c.). Z kolei odniesienie przedmiotowej regulacji do pojęcia zachowania potwierdza, że odpowiedzialność obejmuje zarówno czynne działanie przy wykonywaniu władzy publicznej wywołujące szkodę jak i zaniechanie określonych obowiązków w wykonywaniu władzy publicznej, które prowadzi do tego typu skutków. Ten drugi przejaw zachowania ma znaczenie dla odpowiedzialności w omawianym przypadku – bowiem źródła odpowiedzialności dopatrujemy się w niewykonaniu obowiązku do zapewnienia finansowania wykonywania zadań zleconych w wysokości koniecznej do wykonania tych zadań.

Okoliczność, że zapewnienie finansowania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej należy do kategorii wykonywania władzy publicznej nie powinna budzić większych kontrowersji. Wykonywanie tego typu zadań stanowi element funkcji państwa i z tej racji zaliczane być powinno do sfery imperium, czyli sfery wykonywania funkcji władczych administracji publicznej. Przyznawanie finansowania odbywa się w sposób władczy w oparciu o właściwe normy kompetencyjne ukształtowane w przepisami finansów publicznych.

Zatem dla wykazania podstawy odpowiedzialności Skarbu Państwa (bezprawności zachowania) w omawianym przypadku kluczowe byłoby przede wszystkim wykazanie braku uzyskania środków w wysokości pozwalającej na wykonanie zadań zleconych.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę, iż okoliczność, czy przyznane środki na wykonanie zadań zleconych są w danym przypadku wystarczające dla ich wykonania w niektórych swoich aspektach może mieć charakter oceny. Sam fakt, że dana jednostka samorządu terytorialnego pokryła część wydatków związanych z realizacją zadań zleconych z własnych środków w realiach procesowych może okazać się niewystarczający. Może bowiem być tak, że strona pozwana zakwestionuje potrzebę wydatkowania ponad przyznany dotacją pułap finansowania. W takim przypadku niezbędne okaże się dowodowe potwierdzenie celowości owych wydatków z punktu widzenia potrzeb określonych skalą i zakresem zadań zleconych. W praktyce zatem dowodzenie przesłanki bezprawności może okazać się sporym wyzwaniem wymagającym w pierwszej kolejności drobiazgowego wykazania potrzeb wynikających z przyjętych do wykonania zadań. Dopiero bowiem uściślenie skali wykonywanego zadania umożliwi skalkulowanie – najczęściej zapewne z udziałem biegłego sądowego – właściwego z punktu widzenia racjonalnego gospodarowania poziomu finansowania tych zadań.

Występując na drogę sądową, należy więc uwzględnić ryzyko, iż część (w skrajnym przypadku niewykluczone, że całość) wydatków z środków własnych przeznaczanych na realizacje zadań zleconych zostanie oceniona przez sąd jako nieuzasadniona tzn. niecelowa z punktu widzenia gospodarnego zarządzania.

Po wykazaniu przesłanki bezprawności zachowania określonej jednostki administracji rządowej (występującej w procesie odszkodowawczym, jako statio fisci) pozostanie wykazanie szkody powstałej po stronie jednostki samorządu terytorialnego oraz adekwatnego związku przyczynowego między bezprawnym zachowaniem a ową szkodą. W tym wypadku dowodzenie w większości przypadków nie powinno nastręczyć szczególnych trudności, bowiem dotyczy ono wykazania wydatkowania własnych środków na potrzeby realizacji zadań zleconych, należy jednak pamiętać, że w adekwatnym związku przyczynowym pozostawać będą tylko te wydatki kwalifikowane jako szkoda jednostki samorządu terytorialnego, które mieszczą się w pułapie wydatków niezbędnych do wykonanie zadań zleconych.

Wystąpienie na drogę sądową z roszczeniem o odszkodowanie może okazać się jedyną drogą na zapewnienie rekompensaty za wydatki z własnego budżetu. Z kolei skala spraw sądowych być może skłoni administrację rządową do uwzględniania postulatów samorządu jeszcze na etapie kształtowania wydatków budżetu państwa. Pierwsze sprawy sądowe wytoczone przez gminy oraz zapadłe wyroki sądów wskazują, że taki scenariusz może okazać się realny.