Pomimo blisko dwóch dekad obowiązywania ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U z 2012 r. poz. 391 - tekst jednolity) kwestia poprawnego skonstruowania uchwały w sprawie tytułowego regulaminu nadal budzi trudności, wątpliwości i kontrowersje.
Pomimo blisko dwóch dekad obowiązywania ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U z 2012 r. poz. 391 - tekst jednolity) kwestia poprawnego skonstruowania uchwały w sprawie tytułowego regulaminu nadal budzi trudności, wątpliwości i kontrowersje.
Innymi słowy: nie jest to łatwe zadanie. Wystarczy dokonać pobieżnej analizy orzecznictwa rodzimych sądów administracyjnych, aby przekonać się, że niektóre rady gmin - pomimo całkiem pokaźnego dorobku judykatury i wielu wypowiedzi przedstawicieli doktryny – nadal popełniają na tyle poważne błędy w procesie kreacji wspomnianej uchwały, że sądy administracyjne zmuszone są stwierdzać nieważność wybranych fragmentów konkretnych regulaminów.
W katalogu owych błędów poczesne miejsce zajmuje błąd polegający na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej przez organ stanowiący gminy (widać to było dobitnie zwłaszcza wtedy, gdy gminy próbowały – nota bene w sposób co do zasady uzasadniony - nakładać na właścicieli psów obowiązek znakowania czworonogów, co spotykało się z generalnie negatywną reakcją ze strony sądów).
Innym, równie poważnym i równie często piętnowanym błędem jest powtarzanie w regulaminie norm zawartych w innych przepisach. Aby nie być gołosłownym warto w tym miejscu przywołać jedno z ostatnich orzeczeń dotyczących interesującej Nas kwestii, a mianowicie wyrok WSA w Poznaniu z 22 stycznia br. (IV SA/Po 792/13), w którym na wstępie przypomniano, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu, albowiem podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Jak wiadomo zakres przedmiotowy regulaminu wynika w bezpośredni sposób z treści art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Sąd przypomniał, że zawarte w nim wyliczenie elementów uchwały w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.
W ocenie WSA, uchwalając akt prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu; co więcej wspomniany organ ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, nie może domniemywać swej kompetencji, dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa, a uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny.
W omawianym orzeczeniu zaakcentowano, że z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym mamy do czynienia nie tylko w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego; taka sytuacja powstaje również gdy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (ustawami), co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej. WSA przypomniał, że z przedmiotowych zasad w jednoznaczny sposób wypływa zalecenie, aby w akcie prawa miejscowego nie powtarzać przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych, bowiem takie powtórzenie jest zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym co do zasady jako rażące naruszenie prawa.
Biorąc pod uwagę powyższe, nie może dziwić, że poznański sąd uznał, że powtarzanie w regulaminie uchwalonym przez radę gminy przepisów zamieszczonych w różnych ustawach, czy też aktach wykonawczych, albo ich dostosowywanie w celu tzw. objaśnienia ułatwiającego stosowanie regulaminu, jest niedopuszczalne. Interesujący Nas regulamin stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach, wszak takie powtarzanie przepisów za innymi aktami prawnymi, wyższego rzędu, pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. W ocenie WSA uznanie za niedopuszczalne dokonywania w regulaminie powtarzania regulacji ustawowych jest uzasadnione także tym, że interpretacja takiej powtórzonej regulacji w kontekście uchwały, w której je powtórzono, może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy!
W tym kontekście dziwić nie może, że Sąd za istotnie naruszający prawo uznał zapis regulaminu, w którym rada nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości. Zdaniem Sądu taki zapis stanowi powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jak wiadomo, w myśl pkt 1 lit. b art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach regulamin może wprowadzać obowiązek uprzątania przez właściciela nieruchomości śniegu i lodu z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Natomiast obowiązek uprzątnięcia chodnika został uregulowany w art. 5. ust. 1 pkt 4 tejże, zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.
Za naruszające prawo uznano również zapisy regulaminu, z których wynika, że właściciel nieruchomości ma obowiązek umieszczania pojemników na śmieci na terenie nieruchomości w granicach nieruchomości w miejscu specjalnie do tego wyznaczonym posiadającym równą i utwardzoną nawierzchnię, zabezpieczoną przed zbieraniem się wody, błota i śniegu. W ocenie Sądu rada nie jest upoważniona do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku umiejscowienia pojemników w określonym miejscu i na określonym terenie.
Za niedopuszczalną i ustanowioną z przekroczeniem delegacji ustawowej uznać również należy taką regulację regulaminu, zgodnie z którą zabronione jest wpuszczanie psów i kotów do piaskownic i na place zabaw dla dzieci oraz wprowadzanie psów do sklepów, zakładów produkcji spożywczej, zakładów usługowych, lokali gastronomicznych, obiektów użyteczności publicznej oraz innych obiektów, których administracje wprowadziły taki zakaz (z wyjątkiem psów przewodników osób niewidomych). W ocenie WSA tego rodzaju rozwiązanie wykracza poza upoważnienie ustawowe, albowiem ustawodawca nie upoważnia rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom.
Jeśli interesuje Cię ta tematyka i potrzebujesz wsparcia merytorycznego, czytaj dalej.
Autor artykułu
radca prawny
27.03.2024
15.03.2024
01.03.2024