NSA dopuścił możliwość upoważnienia zarządu spółki komunalnej do podejmowania szeregu czynności z zakresu administracji publicznej.
Ustawa z dnia 1 lipca 2011 roku o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw [dalej: ustawa nowelizująca], inicjująca tzw. „rewolucję śmieciową”, w bardzo wyraźny sposób uwidocznia wątpliwości i niedostatki związane z wydawać by się mogło ugruntowanymi instytucjami prawa administracyjnego. Instytucje te w wielu przypadkach, w prawie niezmienionym kształcie obowiązują od blisko 24 lat. Pomimo ich wielokrotnej analizy przez sądy administracyjne oraz przedstawicieli doktryny, nowe zadania nakładane na jednostki samorządu terytorialnego uwidaczniają dalsze problemy i trudności interpretacyjne.
Jednym z przykładów tego typu jest instytucja dekoncentracji zewnętrznej, o której mowa w art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym [dalej: u.s.g.]. Przepis ten umożliwia radzie gminy upoważnienie organu wykonawczego jednostki pomocniczej oraz organu jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 u.s.g., do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Do kategorii podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 u.s.g., zaliczyć można zarówno jednostki i zakłady budżetowe, jak i spółki komunalne.
W oparciu o powyższy przepis u.s.g., mając na względzie poszukiwanie optymalnych form realizacji zadań z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi, gminy zaczęły podejmować uchwały upoważniające dyrektorów zakładów budżetowych lub zarząd spółek komunalnych do podejmowania określonych czynności z zakresu administracji publicznej.
Przykładem takiej uchwały może być uchwała Nr XXX/229/12 Rady Miejskiej w Lubinie z dnia 20 listopada 2012 r. w sprawie upoważnienia Zarządu Spółki Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Lubinie do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2012r. poz. 1405). Na jej mocy upoważniono Zarząd Spółki Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o. o. w Lubinie (100% udziałów w spółce posiada Miasto Lubin) do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w zakresie:
W uchwale określono także, iż przedmiotowe upoważnienie obejmuje umocowanie do prowadzenia postępowań administracyjnych w ww. sprawach, a w tym do wydawania przewidzianych przywołanymi powyżej przepisami prawa decyzji administracyjnych oraz wszelkich postanowień i zaświadczeń w toku prowadzonych postępowań.
Pomimo pozytywnej oceny uchwały w toku postępowania nadzorczego, Wojewoda Dolnośląski zdecydował o zaskarżeniu jej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze zakwestionowano upoważnienie we wszystkich punktach, w których brak było wyraźnego wskazania decyzji administracyjnej jako formy załatwienia sprawy. Tym samym Wojewoda nie zakwestionował jedynie punktów trzech punktów (4, 6 i 7) spośród szesnastu punktów. W ocenie Wojewody, użycie w art. 39 ust. 4 u.s.g. zwrotu „Do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej” oznacza, iż przepis ten dotyczy wyłącznie upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych. W konsekwencji na jego podstawie rada gminy nie może upoważniać do podejmowania czynności w innych formach prawnych aniżeli decyzja. Tym samym przedmiotowa uchwała, w ocenie organu nadzoru, została wydana z przekroczeniem delegacji ustawowej, i jako taka nie znajduje podstawy prawnej pozwalającej uznać ją za prawidłową w zakwestionowanym zakresie.
W toku postępowania Wojewoda rozszerzył zakres skargi wnosząc dodatkowo o stwierdzenie nieważności dotyczących upoważnienia do wydawania zaświadczeń, uznając podobnie jak w pozostałych przypadkach, iż forma ta nie będąc decyzją administracyjną, nie może być „cedowana” na inny podmiot w trybie art. 39 ust. 4 u.s.g.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 24 czerwca 2013 roku (sygn. II SA/Wr 211/13) uwzględnił w większości skargę Wojewody stwierdzając nieważność uchwały w zakresie upoważnienia do podejmowania wszelkich czynności w formach innych aniżeli decyzja administracyjna. W ocenie Sądu za takim rozstrzygnięciem przemawia wykładnia systemowa. Odwołanie się do niej wskazuje, że ujęte w art. 39 ust. 4 określenie „indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej” należy odczytywać z uwzględnieniem poprzedzających to unormowanie ust. 1 i 2 art. 39 ustawy, które wyjaśniane pojęcie odnoszą do konkretnej formy działania organu administracji, tzn. prowadzenia postępowania administracyjnego, zmierzającego (co do zasady) do wydania decyzji administracyjnej.
Jednocześnie Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi dotyczących upoważnienia do wydawania zaświadczeń. Zdaniem WSA we Wrocławiu wydawanie zaświadczeń w Kodeksie postępowania administracyjnego zostało ograniczone do „okoliczności wpadkowych”, które wynikają w toku załatwiania sprawy administracyjnej. Jest to zatem uzasadnione, prawnie dopuszczalnie, ponieważ dotyczy prowadzenia postępowania administracyjnego i nie narusza art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.
Powyższy wyrok został zakwestionowany przez obie strony postępowania – zarówno przez Gminę Lubiń (skarżącą kasacyjnie wyrok WSA w zakresie uwzględniającym skargę), jak i Wojewodę Dolnośląskiego (skarżącego kasacyjnie wyrok WSA w zakresie oddalającym skargę).
Sprawa została ostatecznie rozstrzygnięta wyrokiem NSA z dnia 26 listopada 2013 roku (sygn. II OSK 2409/13), którym uchylono wyrok Sądu I instancji w zakresie uwzględniającym skargę Wojewody i oddalono skargę kasacyjną organu nadzoru. Tym samym NSA przyznał rację Radzie Miejskiej w Lubinie uznając jej uchwałę za zgodną z przepisami prawa.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie NSA wskazał na różnice występujące pomiędzy poszczególnymi ustępami art. 39 u.s.g. W dwóch pierwszych mowa jest wyraźnie o wydawaniu decyzji administracyjnych. W kluczowym dla sprawy ustępie czwartym mowa jest natomiast o załatwianiu indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. NSA słusznie zauważył, iż załatwienie indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej może następować obecnie w różnych formach, o czym najlepiej świadczy art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która określa zakres kognicji sądów administracyjnych. Ich cechą wspólną jest ich poddanie kontroli sądów administracyjnych.
Z uwagi na powyższe NSA przyjął, iż art. 39 ust. 4 u.s.g. stanowi podstawę do przekazania przez radę gminy podmiotowi zewnętrznemu kompetencji do wydawania aktów oraz podejmowania wszelkich czynności o charakterze publicznoprawnym, w tym prowadzących do ustalenia (odmowy ustalenia), stwierdzenia (odmowy stwierdzenia), czy też potwierdzenia (odmowy potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Okoliczność, że podejmowane czynności, posiadając niewątpliwie charakter indywidualny, nie muszą wszystkie prowadzić do wydania decyzji, nie może prowadzić do zawężenia możliwej delegacji uprawnienia organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego do władczego działania. Odnosząc się do scedowanych zaskarżoną uchwałą obowiązków sprawozdawczych, NSA przyjął, iż brak jest przeszkód dla takiego zakresu upoważnienia organu pozostającego poza strukturą jednostki samorządu terytorialnego. Skoro bowiem całą dokumentacją wynikającą z realizacji nałożonych u.c.p.g. obowiązków dysponuje podmiot posiadający upoważnienie, o jakim mowa w art. 39 ust. 4 u.s.g., to trudno odmówić temu podmiotowi kompetencji i uprawnień ściśle powiązanych z realizowanymi zadaniami.
Podobne argumenty przemawiają w ocenie NSA za możliwością przekazania przez radę gminy kompetencji do wydawania zaświadczeń w określonych sprawach. Skoro zaświadczenie jest aktem potwierdzającym określone fakty lub stan prawny, to trudno odmówić kompetencji do jego wydania podmiotowi, który uprawniony jest do prowadzenia postępowania w tej sprawie.
Omawiany wyrok NSA może mieć niezwykle istotne konsekwencje dla funkcjonowania podmiotów komunalnych. Sąd, dopuszczając szeroką interpretację art. 39 ust. 4 u.s.g. poszerzył możliwości funkcjonowania jednostek i zakładów budżetowych, jak i spółek komunalnych. Jednocześnie wyrok ten koresponduje z prezentowanym wielokrotnie stanowiskiem Ministerstwa Środowiska, które od wielu miesięcy podkreślało, iż zakłady budżetowe i spółki komunalne mogą zajmować się administracyjnymi aspektami funkcjonowania nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi.
Mając na uwadze znaczenie orzeczeń NSA oraz autorytet, jakim cieszą się sędziowie uczestniczący w wydawaniu przedmiotowego orzeczenia, należy liczyć, iż wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 roku (sygn. II OSK 2409/13) na trwałe wpisze się w wykładnię przepisów u.s.g.
Autor artykułu
Partner Zarządzający, prawnik w ZIEMSKI&PARTNERS Kancelaria Prawna Kostrzewska, Kołodziejczak i Wspólnicy w Poznaniu, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, w szczególności prawa samorządu terytorialnego oraz prawa odpadowego
12.04.2024
04.04.2024
08.03.2024