W ustawie o gospodarce komunalnej¹ [dalej również: u.g.k.] została przez ustawodawcę przewidziana możliwość likwidacji samorządowego zakładu budżetowego w celu zawiązania spółki akcyjnej albo spółki z ograniczoną odpowiedzialnością przez wniesienie na pokrycie kapitału spółki wkładu w postaci mienia samorządowego zakładu budżetowego pozostałego po jego likwidacji².

Proces ten najczęściej nazywany jest również „przekształceniem zakładu budżetowego w spółkę” bądź „likwidacją zakładu budżetowego w celu przekształcenia w spółkę”.

Decyzję w przedmiocie przekształcenia zakładu budżetowego w spółkę, zgodnie z przepisami u.g.k., podejmuje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały. Przykładowo, w przypadku gminy kompetencja ta przysługuje radzie gminy³.

Zmiana formy prawnej prowadzenia gospodarki komunalnej z formy zakładu budżetowego na formę spółki prawa handlowego („przekształcenie zakładu budżetowego w spółkę”), zgodnie z przepisami u.g.k., wymaga przeprowadzenia likwidacji, a zatem, jakby się mogło wydawać przeprowadzenia procesu, który stanowi ciąg czynności zmierzających do zakończenia bytu prawnego danego podmiotu.

Przepisy u.g.k. wskazują jednak, że likwidację tę przeprowadza się „w celu zawiązania spółki” co sugeruje, iż omawiana likwidacja nie jest dokonywana w celu definitywnego zakończenia działalności przez daną jednostkę, z czym zwykle likwidacja jest kojarzona.

Niestety, poza wskazaną regulacją u.g.k. nie zawiera innych przepisów, które choćby pośrednio wskazywałyby na czym polega i jaki jest charakter prawny omawianej likwidacji. Warto więc, podjąć próbę takiego ustalenia, szukając odpowiedzi również w przepisach innych aktów prawnych.

W tym celu można wspomnieć o likwidacji, którą przewidują przepisy kodeksu spółek handlowych [dalej: k.s.h.]. Na gruncie k.s.h. postępowanie likwidacyjne należy rozumieć jako ciąg czynności, które następują pomiędzy zaistnieniem przyczyny rozwiązania spółki a wykreśleniem jej z rejestru przedsiębiorców. Likwidacja na gruncie k.s.h. to bez wątpienia sformalizowane postępowanie, które składa się z ciągu uporządkowanych czynności i służy ochronie interesów wierzycieli spółki oraz wspólników. Likwidacja według k.s.h. służyć ma zakończeniu bieżących interesów spółki, ściągnięciu jej wierzytelności, wypełnieniu zobowiązań, zabezpieczeniu wykonania zobowiązań niewymagalnych lub spornych i upłynnieniu majątku spółki.

Likwidacja zakładu budżetowego, o której mowa w przepisach u.g.k., prowadzić ma natomiast do „zawiązania spółki”, a nie do zakończenia bieżących interesów czy ściągnięcia wierzytelności zakładu budżetowego.

Za ideę normatywnego uregulowania procesu przekształcenia zakładu budżetowego w spółkę uznać należy stworzenie możliwości dokonania zmiany formy organizacyjno-prawnej działalności przy zachowaniu tożsamości podmiotowej i przedmiotowej tej działalności. Skutkiem omawianego przekształcenia ma być bez wątpienia kontynuacja działalności przez spółkę po zakładzie budżetowym, a nie podjecie działalności od nowa.

Realizacji wyżej wskazanego celu służyć ma art. 23 ust. 3 u.g.k., zgodnie z którym spółka powstała w wyniku przekształcenia zakładu wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki związane z działalnością samorządowego zakładu budżetowego.

Omawiane przekształcenie, na mocy art. 23 ust. 3 u.g.k. skutkuje więc pełnym wstąpieniem w prawa i obowiązki poprzednika (tj. z sukcesją uniwersalną)⁴. Skutkiem tego, po zakończeniu likwidacji zakładu i zawiązaniu spółki to spółka staje się stroną zawartych przez zakład umów, w tym m.in. umów o pracę. Zasadą jest również, że na nowo zawiązaną spółkę przechodzą z mocy prawa decyzje administracyjne i wynikające zeń prawa i obowiązki publicznoprawne.

Co istotne, o likwidacji zakładu budżetowego traktuje również ustawa o finansach publicznych⁵ [dalej również: u.f.p.], do stosowania której odesłanie znajdziemy w przepisach samej u.g.k. Zgodnie z przepisami u.g.k., organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą tworzyć, łączyć, przekształcać w inną formę organizacyjno-prawną i likwidować samorządowe zakłady budżetowe zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce komunalnej oraz przepisami ustawy o finansach publicznych⁶. Ustawa ta, zatem rozróżnia dwie procedury - przekształcenie zakładu oraz likwidację zakładu.

Z kolejnych przepisów u.f.p. wynika natomiast, że przekształcenie zakładu budżetowego w inną formę organizacyjno-prawną wymaga uprzednio jego likwidacji⁷. Przesądza to, jak można sądzić, o obligatoryjnym charakterze tego etapu.

Opierając się na brzmieniu u.f.p. należałoby stwierdzić, że likwidacja zakładu budżetowego w celu zawiązania spółki w rozumieniu u.g.k. jest więc obowiązkowa. Innymi słowy, w związku z koniecznością podjęcia uchwały o likwidacji „(...) nie może nastąpić <płynne> przejście w spółkę kapitałową”⁸.

Analizując również treść wprowadzanych zmian przepisów u.g.k., wskazać również można, że w pierwotnym brzemieniu u.g.k. wskazywała, że rada gminy może w drodze uchwały przekształcić zakład budżetowy w spółkę. Przepis ten w świetle wykładni językowej dopuszczał więc, jak się może wydawać, bezpośrednie przekształcenie zakładu budżetowego w spółkę bez konieczności przeprowadzania czynności likwidacyjnych.

Obecne brzmienie przepisów u.g.k. jak i u.f.p., przesądza, iż „przekształcenie zakładu budżetowego w spółkę” nie jest tzw. modelowym przekształceniem. O ile, modelowe przekształcenie polega na zmianie formy organizacyjno-prawnej przez dany podmiot, przy równoczesnym zachowaniu przez niego jego podmiotowej tożsamości (ciągłości) oraz przy braku konieczności likwidowania się i ponownego (od podstaw) zakładania, o tyle w  przypadku zakładów  budżetowych  tego  rodzaju transformacja jest wykluczona, ponieważ nie mają one własnej (samodzielnej) prawnej podmiotowości w sferze prawa cywilnego (działają w ramach podmiotowości prawnej macierzystej jednostki samorządu terytorialnego)⁹.

Stwierdzić zatem należy, że likwidacja zakładu budżetowego definitywnemu celu przekształcenia w spółkę nie służy definitywnemu zakończeniu bytu prawnego zakładu. Jest to obligatoryjny etap „zmiany szaty prawnej”. Obligatoryjny charakter likwidacji, przesądza natomiast, iż nie jest możliwa „bezpośrednia” zmiana formy organizacyjno-prawnej przez zakład budżetowy przy równoczesnym zachowaniu przez zakład jego podmiotowej tożsamości (z uwagi na konieczność przeprowadzenia procedury likwidacji), lecz możliwe jest utworzenie spółki na bazie składników mienia samorządowego zakładu budżetowego pozostałych po jego likwidacji, przy zachowaniu pełnej ciągłości stosunków prawnych zakładu, w tym przy zachowaniu ciągłości decyzji administracyjnych.

Podobne stanowisko zaprezentował również Naczelny Sąd Administracyjny¹⁰, który wyjaśnił, że „(...) pojęcie przekształcenia samorządowego zakładu budżetowego w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością na skutek likwidacji tego zakładu, o którym mowa w art. 22 ust. 1 i art. 23 ust. 3 w zw. z art. 93b OrdPU, nie oznacza likwidacji przedmiotowej i podmiotowej tego podmiotu, lecz tylko zmianę formy organizacyjno-prawnej prowadzenia działalności gospodarczej”.

Skutkiem przeprowadzonej likwidacji zakładu budżetowego mienie zakładu stanowić będzie mienie spółki (aport) a nie mienie JST.  Ustawa o gospodarce komunalnej w art. 23 wskazuje bowiem, że:

- składniki mienia samorządowego zakładu budżetowego przekształconego w spółkę stają się majątkiem spółki;

- prawo zarządu gruntem samorządowego zakładu budżetowego przekształconego w spółkę staje się prawem użytkowania wieczystego spółki;

- spółka powstała w wyniku przekształcenia wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki związane z działalnością samorządowego zakładu budżetowego.

Do omawianej likwidacji stosować należy przepisy ustawy o rachunkowości, tak jak w przypadku likwidacji według k.s.h. W przypadku jednak likwidacji zakładu budżetowego w celu zawiązania spółki przepisy ustawy o rachunkowości stosować należy nie wprost a odpowiednio.

Etap likwidacji zakładu budżetowego w celu przekształcenia w spółkę to etap, który jak się zdaje, obejmuje najczęściej takie czynności jak:

-  podjęcie przez organ stanowiący JST uchwały o wszczęciu i sposobie prowadzenia likwidacji,

-  inwentaryzację składników mienia zakładu budżetowego,

- wycenę prawa użytkowania wieczystego, które to prawo, zgodnie z przepisami ugk, powstanie (z mocy samego prawa) z prawa zarządu gruntem samorządowego zakładu budżetowego przekształconego w spółkę¹¹,

- zamknięcie ksiąg rachunkowych zakładu budżetowego, otwarcie ksiąg rachunkowych spółki,

- powiadomienie pracowników i kontrahentów o planowanym i dokonanym przekształceniu zakładu budżetowego w spółkę.

Z przepisów u.g.k. wynika ponadto, że czynności związane z likwidacją samorządowego zakładu budżetowego w celu zawiązania spółki wykonywać ma organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Nie ma jednak przeszkód by wójt (burmistrz, prezydent miasta) upoważnił inną osobę (np. dyrektora/kierownika zakładu budżetowego) do wykonywania ww. czynności.