Jednorazowa usługa na rzecz gminy a wygaśnięcie mandatu radnego

Niektóre orzeczenia NSA wskazują, iż nie każda umowa cywilnoprawna pomiędzy gminą a radnym tej gminy skutkuje wygaśnięciem mandatu radnego.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski zarządzeniem zastępczym wydanym w trybie przepisów ustawy o samorządzie gminnym stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego rady gminy w związku z powierzeniem mu przez wójta gminy wykonywania prac na podstawie umowy cywilnoprawnej oraz w związku z prowadzeniem przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy (remont pomostu drewnianego stanowiącego własność gminy, znajdującego się na gminnym kąpielisku). Zarządzenie wojewody poprzedzone zostało wezwaniem rady gminy do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, do którego rada się nie zastosowała.

W wydanym zarządzeniu wojewoda, działając jako organ nadzoru, stwierdził, że doszło do naruszenia zakazów określonych w art. 24d i 24f ustawy o samorządzie gminnym. Pierwszy z tych dwóch artykułów stanowi, że wójt nie może powierzyć radnemu gminy, w której radny uzyskał mandat, wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej. Z kolei drugi z tych przepisów, w ustępie 1 wskazuje, iż radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Na powyższy akt organu nadzoru radny wniósł skargę do sądu administracyjnego wnosząc o jego uchylenie. Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (sygn. II SA/Bd 1299/13) oddalił skargę na zarządzenie zastępcze w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego przychylając się jednocześnie do argumentacji przedstawionej przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego.

W związku z powyższym radny wniósł skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie skarżonego wyroku WSA w Bydgoszczy.

Wyrokiem z dnia 2 września 2014 r. (sygn. II OSK 1654/14) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego. W uzasadnieniu Sąd kasacyjny wskazał na wstępie, iż nie zasługuje na poparcie podzielony przez WSA w Bydgoszczy pogląd, zgodnie z którym zastosowane w art. 24d ustawy o samorządzie gminnym zapisy są na tyle szerokie, by pozwalały na ich zastosowanie w odniesieniu do radnego, sankcjonując ich naruszenie wygaśnięciem mandatu radnego. Sąd II instancji wskazał bowiem, że na taką interpretację nie pozwala wykładnia językowa ww. przepisu. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że to wójt ma zakaz zawierania umów zobowiązujących radnego do wykonywania pracy. Ponadto NSA zauważył, że zakaz ten obejmuje kontrakty cywilne zobowiązujące do wykonywania pracy w znaczeniu ścisłym, a o tym, czy z takim stosunkiem prawnym mamy do czynienia, decyduje jego treść i istota.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że z brzmienia art. 24d ustawy o samorządzie gminnym nie sposób skutecznie wywodzić, by regulowanym zakazem objęte były przypadki, w których zobowiązanie dotyczyło incydentalnego wykonania przez radnego usługi na rzecz gminy, albowiem. rozszerzenie stosowania tego zakazu na wszystkie stosunki cywilnoprawne może również budzić wątpliwość w świetle konstytucyjnej zasady państwa prawa. Jednocześnie Sąd II instancji wskazał, że wygaśnięcie mandatu radnego ma charakter sankcji skutkującej poważnymi konsekwencjami ustrojowymi i nie można jej domniemywać w drodze wykładni celowościowej i systemowej zwłaszcza, gdy rezultat wykładni językowej w pełni odzwierciedla wolę ustawodawcy zapisaną w tym przepisie.

Na potwierdzenie swojej argumentacji NSA wskazał również, iż zlecenie będące przedmiotem niniejszej sprawy było usługą o charakterze jednorazowym, a nie stałym zatrudnieniem. Tylko w przypadku, gdyby w drodze zlecenia wójt powierzył radnemu pełnienie obowiązków pracowniczych lub funkcji w jednostkach organizacyjnych, sankcja w postaci wygaśnięcia mandatu radnego wynikałaby z zakazu zatrudnienia w urzędzie gminy i pełnienia funkcji w jednostkach organizacyjnych.

Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że błędnym założeniem jest, iż w świetle funkcji antykorupcyjnej, jaką miałby realizować art. 24d ustawy o samorządzie gminnym, podpisanie przez radnego z wójtem umowy cywilnoprawnej zobowiązującej tego radnego do wykonania określonej czynności na rzecz gminy, w której mandat sprawuje, samo przez się skutkować powinno wygaśnięciem mandatu radnego.

Powyższy wyrok jest kolejnym przykładem problemów, jakie stwarza interpretacja przepisów antykorupcyjnych nie tylko organom nadzoru, ale również sądom administracyjnym. Problemy te powinny zostać jak najszybciej rozwiązane przez ustawodawcę poprzez doprecyzowanie tych przepisów i bardziej szczegółowe wskazanie zakazów dotyczących każdego radnego.

Jednocześnie wyrok ten wskazuje na problemy, z którymi muszą się liczyć radni decydujący się nawiązać niektóre stosunki prawne z gminą, w której uzyskali swój mandat.

Więcej na temat statusu prawnego radnego w artykułach:

1. „Prawa i obowiązki radnego”;
2. „Zakazy dotyczące radnego”.

Więcej na temat wygaśnięcia mandatu radnego w następujących artykułach opublikowanych na łamach naszego Portalu:

1. „Wygaśnięcie mandatu radnego”,
2. „Konsekwencje trudności związanych z określeniem momentu wygaśnięcia mandatu radnego w świetle regulacji Kodeksu wyborczego”
3. „Procedura wygaszania mandatu radnego”