Kontrowersje wokół ustawy okołobudżetowej

W Sejmie trwają prace nad projektem ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z realizacją ustawy budżetowej wzbudzającym sprzeciw środowisk samorządowych.

W dniu 29 października 2014 roku do Sejmu trafił rządowy projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z realizacją ustawy budżetowej (druk sejmowy nr 2854) [dalej: ustawa okołobudżetowa]. Jak wskazuje się w uzasadnieniu projektu „jest [on – przyp. M.K.] ściśle związany z rządowym projektem ustawy budżetowej na rok 2015. Regulacje przedmiotowego projektu ustawy mają charakter komplementarny i dopełniający do przyjętego przez Radę Ministrów w dniu 3 września 2014 r. projektu ustawy budżetowej na rok 2015. Przedłożone propozycje zmian niektórych ustaw znajdują swoje odzwierciedlenie i wymierną korelację w kwotach ujętych w projekcie budżetu państwa na przyszły rok lub wiążą się z prawidłową realizacją ustawy budżetowej na rok 2015.”

Prace nad tego typu ustawami stały się normalną praktyką parlamentarną powiązaną z zakazem zawartym w art. 109 ust. 5 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym „ustawa budżetowa nie może zawierać przepisów zmieniających inne ustawy.”.

Procedowany obecnie projekt ustawy, pomimo pozytywnego zaopiniowania przez Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego, spotkał się z ostrym sprzeciwem środowisk samorządowych, które kwestionują propozycję zawartą w art. 34 ustawy okołobudżetowej (na wcześniejszym etapie prac legislacyjnych był to art. 32).

Zgodnie z tym przepisem „W roku 2015 na realizację zadań wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży jednostka samorządu terytorialnego przeznacza środki w wysokości nie niższej niż wynikająca z podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, określonego w przepisach wydanych na podstawie art. 28 ust. 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1115), w zakresie tych zadań.”.

W ocenie strony samorządowej przepis ten abstrahując od przepisów Konstytucji RP i Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego jak również ugruntowanego dorobku doktryny zmierza do ograniczenia samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Gwarantowana konstytucyjnie samodzielność jednostek samorządu terytorialnego będąca realizacją naczelnych zasad konstytucyjnych wyrażonych w art. 15 i 16 Konstytucji RP, zapewniona jest bowiem między innymi przez gwarancje samodzielności finansowej. Przejawem tej samodzielności jest art. 167 ust. 2 Konstytucji RP stanowiący, iż dochodami jednostek samorządu terytorialnego są ich dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa. Ustrojodawca wyraźnie odróżnia zatem te trzy kategorie pojęciowe nie definiując ich w żadnym z innych przepisów Konstytucji RP.

Rozróżnienie to jest natomiast dokonywane w doktrynie prawa finansowego, w której szczególną uwagę zwraca się na różnicę pomiędzy subwencją ogólną a dotacją celową. Różnica ta polega na samodzielności bądź jej braku w decydowaniu o przeznaczeniu określonych środków. W przypadku subwencji ogólnej decyzja ta należy do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, zaś w przypadku dotacji do podmiotu przyznającego dotację.

Rozróżnienie to znajduje odzwierciedlenie w doktrynalnych definicjach subwencji ogólnej. Jak wskazuje E. Chojna-Duch subwencja ogólna to transfer środków finansowych z budżetu państwa do budżetów jednostek samorządu terytorialnego o charakterze:

1. ogólnym
2. bezzwrotnym
3. nieodpłatnym
4. bezwarunkowym
5. obiektywnie określanym

w celu uzupełnienia dochodów własnych tych budżetów, o którego sposobie wykorzystania decydują samodzielnie organy stanowiące tych jednostek (E. Chojna-Duch, Polskie prawo finansowe. Finanse publiczne, Warszawa 2006, s. 279.) W doktrynie podkreśla się przy tym, iż „subwencje ogólne służą finansowaniu ogółu zadań własnych JST” (M. Jastrzębska, Finanse jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2012, s. 117)  w związku z czym nie mogą być przypisywane do określonego zadania (temu służą dotacje celowe).

Powyższa kwestia znalazła także odzwierciedlenie w art. 7 ust. 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, który stanowi, iż „o przeznaczeniu środków otrzymanych z tytułu subwencji ogólnej decyduje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego.”

Procedowany przepis budzi także istotne wątpliwości w kontekście zgodności z art. 9 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Przepis ten stanowi, iż „społeczności lokalne mają prawo w ramach narodowej polityki gospodarczej posiadania własnych wystarczających zasobów finansowych, którymi mogą swobodnie dysponować w ramach wykonywania swych uprawnień.”. Skoro zatem środki pochodzące z subwencji ogólnej mają charakter środków własnych jednostek samorządu terytorialnego o ich przeznaczeniu nie powinien decydować ustawodawca poprzez „sztywne” określenie poziomu wydatków na określone zadanie.

Wątpliwości w przedmiotowym zakresie były formułowane już na wcześniejszym etapie prac legislacyjnych.  Znalazły one swoje odzwierciedlenie w dwóch pismach Rządowego Centrum Legislacji z dnia 23 września oraz 14 października 2014 r., w których wskazano, iż określenie w ustawie wysokości wydatków przeznaczonych na realizację zadań własnych naruszać może art. 16, art. 166 ust. 1, art. 167 ust. 1 Konstytucji RP. Dodatkowo Rządowe Centrum Legislacji zwróciło także uwagę, iż projekt ustawy nie powinien w swym zakresie obejmować kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z realizacją budżetu państwa w 2015 r. Jednocześnie wskazać należy, iż powyższe zastrzeżenia nie znalazły się z kolejnym piśmie RCL z dnia 27 października 2014 roku, w którym przedmiotowa kwestia nie została w żaden sposób poruszona.

W rządowym projekcie ustawy okołobudżetowej brak jest przy tym uzasadnienia przemawiającego za przyjęciem zaproponowanego w art. 34 rozwiązania w tej właśnie formule legislacyjnej (tj. w drodze ustawy okołobudżetowej, nie  zaś w drodze odrębnej nowelizacji stosownej ustawy). W szczególności brak przesłanek, które przemawiają na rzecz przyjęcia proponowanego rozwiązania jako rozwiązania incydentalnego mającego obowiązywać wyłącznie w 2015 roku. Przedstawiane w uzasadnieniu projektu argumenty odwołujące się do uwag zgłaszanych w trakcie obrad komisji sejmowych w roku 2014 przez opiekunów osób (dzieci) niepełnosprawnych przemawiają bowiem za poszukiwaniem rozwiązań o charakterze systemowym i stałym (obowiązujących nie tylko w 2015 roku, ale także w latach kolejnych).

Procedowane obecnie rozwiązanie zostało pierwotnie pozytywnie zaopiniowane przez Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego. Na jednym z kolejnych jej posiedzeń przedstawiciele strony samorządowej wskazali, iż ich wcześniejsze stanowisko było efektem przeoczenia i podnieśli swoje uwagi odnoszące się do meritum sprawy. W kontekście powyższych okoliczności pojawia się pytanie o skutki prawne powyższych zdarzeń. Ustawa o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz o przedstawicielach Rzeczypospolitej Polskiej w Komitecie Regionów Unii Europejskiej, podobnie jak uchwała Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego w sprawie regulaminu Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, nie wykluczają możliwości zmiany wcześniej podjętego stanowiska. Akty te nie wyłączają także możliwości formułowania przez poszczególne organizacje samorządowe stanowisk odmiennych od tego, które zostało przyjęte przez Komisję. Brak jest zatem przeszkód prawnych do formułowania zastrzeżeń i uwag na obecnym etapie prac parlamentarnych.

Rządowy projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z realizacją ustawy budżetowej procedowany jest obecnie w sejmowej komisji finansów publicznych. Czas pokaże czy zastrzeżenia zgłaszane przez środowiska samorządowe spotkają się ze zrozumieniem parlamentarzystów. To do ich decyzji należeć będzie wybór pomiędzy rozwiązaniami „incydentalnymi” (wpadkowymi) a podejściem systemowym.