Plany inwestycyjne w projekcie senackiej noweli ustawy o odpadach

Do Sejmu wpłynął senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustawy dotyczący planów inwestycyjnych.

W zbiorze zagadnień, wokół których ogniskuje się tytułowa nowela[1], poczesne miejsce zajmują plany inwestycyjne. Autorzy projektu senackiego akcentują, że aktualnie „Jednym z najistotniejszych problemów związanych z wojewódzkimi planami gospodarki odpadami jest przewymiarowanie planowanych mocy przerobowych instalacji do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych. Równie istotną kwestią jest brak uwzględniania w przedmiotowych planach hierarchii postępowania z odpadami, w tym zaplanowania odpowiednich instalacji do przetwarzania odpadów. W związku z powyższym projekt ustawy przewiduje obowiązek sporządzania przez zarządy województw planów inwestycyjnych w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi jako uzupełnienie wojewódzkich planów gospodarki odpadami w zakresie planowania gospodarki odpadami komunalnymi na terenie województwa. Plany te powinny być uszczegółowieniem i uzupełnieniem wojewódzkich planów gospodarki odpadami, poprzez wskazanie instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, które powinny zostać wybudowane w województwie. Celem planów inwestycyjnych ma być wskazanie infrastruktury niezbędnej do osiągnięcia zgodności z unijnymi dyrektywami w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, w tym wdrożenia hierarchii sposobów postępowania z odpadami, osiągnięcia wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu oraz ograniczenia składowania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji. Szczególnym wyzwaniem jest osiągnięcie celów w zakresie przygotowania do ponownego użycia i recyklingu” (zob. s. 1 Uzasadnienia).

Należy podnieść, że proponowane w projekcie senackim przepisy odnoszą się tak do warstwy merytorycznej tytułowych planów, jak i do aspektów proceduralnych z nimi związanych. I tak, z „nowego” art. 35a ust. 1 i 2 wynika, że plan inwestycyjny określa potrzebną infrastrukturę wraz z mocami przerobowymi służącą gospodarowaniu odpadami komunalnymi i remontowo-budowlanymi, zapewniającą osiągnięcie celów wyznaczonych w przepisach prawa Unii Europejskiej, o którym mowa w art. 34 ust. 1a. Plan inwestycyjny zawiera w szczególności: wskazanie planowanych inwestycji; oszacowanie kosztów planowanych inwestycji oraz źródeł ich finansowania; harmonogram realizacji planowanych inwestycji. Z kolei na mocy takich „nowych” przepisów jak art. 35a ust. 3-4 i art. 36 ust. 5 i 6:

• projekt planu inwestycyjnego podlega zaopiniowaniu minister właściwy do spraw środowiska (uwaga: w pierwotne wersji noweli byłą mowa o „zatwierdzaniu” planu przez organ; nie można wykluczyć, że w toku dalszych prac nad omawianym projektem podejmowane będą próby powrotu do tego pierwszego, „ostrzejszego” sformułowania);
• plan inwestycyjny stanowi załącznik do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
• po zaopiniowaniu projektu wojewódzkiego planu gospodarki odpadami przez organy, o których mowa w ust. 4^[2] zarząd województwa jest obowiązany przekazać projekt wojewódzkiego planu gospodarki odpadami oraz projekt planu inwestycyjnego do zaopiniowania ministrowi właściwemu do spraw środowiska;
• organy, o których mowa w ust. 4 i 5, wyrażają opinie w terminie nie dłuższym niż miesiąc od dnia otrzymania projektu. Nieudzielenie opinii w tym terminie uznaje się za opinię pozytywną.

Pzystępując do oceny powyższych uregulowań stwierdzić należy, że zapisy dotyczące planów wymagają doprecyzowania i uzupełnienia; w szczególności podnieść trzeba, iż obecnie w projekcie nie występują przepisy odnoszące się tak do kluczowych aspektów tworzenia projektu planu (czy potrzebny jest wniosek o wpisanie do planu?; kto składa wniosek?; jaka jest treść wniosku?; jakie dokumenty należy dołączyć do wniosku?; jaki jest termin do złożenia wniosku?; jaki jest termin do rozpatrzenia wniosku?; czy wskazując planowaną inwestycję należy wskazać jej lokalizację?; jakie są podstawy do odmowy wpisu instalacji do planu?; w jakim trybie się to odbywa?; kiedy i z jakich przyczyn minister odmawia zatwierdzenia projektu planu?), jak i do jego późniejszego funkcjonowania (np. kiedy i na jakich zasadach oraz w jakim trybie można wykreślić instalację z planu?; czy plan może podlegać aktualizacji?; jeśli tak, to jak często do aktualizacji może dochodzić?).

Wydaje się, iż bez uzupełnienia projektu o zapisy odnoszące się do wskazanych wyżej kwestii, regulacja dotycząca planów inwestycyjnych będzie niepełna (wycinkowa), nieprecyzyjna i trudna w praktycznej aplikacji! Co więcej, sposób określenia kryteriów, którymi organy odpowiedzialne za treść planu będą się kierować (zob. „nowy” art. 35a ust. 1) trudno uznać za wyczerpujący i nie dający podstaw do dyskrecjonalnego postępowania.

Innymi słowy: zawarte w noweli przepisy dotyczące planów inwestycyjnych stwarzają zbyt szerokie pole do uznaniowego działania wyżej wskazanego duetu organów, co w praktyce może skutkować powstawaniem licznych wątpliwości interpretacyjnych i wchodzeniem na drogę sporu sądowego. Biorąc pod uwagę stosunkowo świeże doświadczenia związane z wdrażaniem przepisów wprowadzających „rewolucję odpadową” oczekiwać należałoby, aby kolejne propozycje legislacyjne odnoszące się do istotnych elementów funkcjonujących już systemów gospodarki odpadami komunalnymi, nie tylko pozbawione były niejasności, ale aby stanowiły przykład kompleksowej, spójnej systemowo regulacji. Niestety w odniesieniu do propozycji zawartych w noweli nie może pokusić się o taką ocenę!

Tego typu stan rzeczy w kontekście zawartej w noweli propozycji, aby inwestycje w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi mogły być finansowane ze środków publicznych jedynie pod warunkiem, że zostały ujęte w planach inwestycyjnych, może budzić niepokój. Ponadto sprowadzenie planu do „roli” załącznika do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami nie jest – z prakseologicznego punktu widzenia – optymalnym rozwiązaniem, stąd zalecać wypada odejście od tej propozycji (np. poprzez uczynienie z planu „autonomicznego” dokumentu przyjmowanego odrębną uchwałą sejmiku).