Kompetencje rady gminy w zakresie obrotu nieruchomościami

W przypadku braku określenia ogólnych zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości, rada gminy ma kompetencje w przedmiocie wyrażania zgody m.in. na sprzedaż nieruchomości lub ich części.

Rada Gminy podjęła uchwałę w sprawie sprzedaży lokali będących własnością Gminy w drodze przetargu ustnego nieograniczonego. Rada postanowiła wyrazić zgodę na sprzedaż lokalu użytkowego w drodze przetargu ustnego nieograniczonego. Jako materialnoprawną podstawę podjęcia niniejszej uchwały powołała przepisy art. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.) [dalej: usg] oraz art. 13 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.) [dalej: ugn].

Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z sierpnia 2013 r. stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy w sprawie sprzedaży lokali będących własnością Gminy. Jego zdaniem uprawnienie Rady Gminy do podejmowania uchwał na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg stanowi wyjątek od generalnej zasady wyrażonej w art. 30 ust. 2 usg, że to wójt gospodaruje mieniem komunalnym, jak również od zasady wyrażonej w art. 25 ust. 1 ugn, że gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Rada gminy może natomiast podejmować tylko takie działania, do których została jednoznacznie upoważniona przez ustawodawcę, w pozostałych przypadkach czynności w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym gminy dokonuje samodzielnie wójt (burmistrz, prezydent miasta).W związku z powyższym podejmowanie przez radę uchwały w sprawie, która mieści się w kompetencjach organu wykonawczego jest działaniem istotnie naruszającym prawo. Organ nadzoru stwierdził, że w niniejszej sprawie Rada Gminy podejmując kwestionowany akt wkroczyła w uprawnienia Wójta Gminy.

Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze złożyła Gmina. Skarżąca zarzuciła organowi nadzoru m.in. naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg w związku z art. 13 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ugn poprzez błędne przyjęcie, iż niniejszy przepis nie ma zastosowania w sytuacji, gdy lokal jest częścią składową nieruchomości i nie jest odrębnym od gruntu przedmiotem własności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r. (sygn. akt II SA/Sz 1131/13) uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzając, iż przedmiotowa uchwała jest zgodna z prawem. Sąd wyjaśnił, że kompetencja rady gminy, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a usg obejmuje m.in. wszelkie sytuacje nabywania, zbywania i obciążania lokali będących własnością gminy, które stanowią albo odrębną nieruchomość, albo część składową nieruchomości budynku będącego odrębną nieruchomością, albo część składową gruntu zabudowanego budynkiem niebędącym odrębną nieruchomością, w którym nie wydzielono samodzielnych lokali uznawanych za odrębne nieruchomości.

Zdaniem Sądu o ile rada gminy nie określi w drodze uchwały, będącej aktem prawa miejscowego, zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, to do czasu określenia tych zasad wójt (burmistrz, prezydent miasta) może dokonywać czynności z zakresu gospodarowania mieniem komunalnym tylko i wyłącznie za zgodą rady gminy. Innymi słowy, mając na uwadze postanowienia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a usg, rada gminy ma kompetencje do wyrażania zgody na wymienione w tym przepisie czynności obrotu nieruchomościami.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ nadzoru złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2014 r. (sygn. akt I OSK 274/14) stwierdził, iż skarga kasacyjna podlegała oddaleniu ze względu na brak zasadności zarzutów w niej podniesionych.

Zdaniem NSA uchwała Rady Gminy nie wykraczała poza jej ustawowe umocowanie wynikające z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a usg oraz właściwą wykładnię art. 13 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ugn.

Sąd II instancji podzielił także stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zgodnie, z którym w przypadku sprzedaży nieruchomości lokalowej tzn. wyodrębnionego lokalu i nieruchomości wspólnej, przy braku zasad sprzedaży nieruchomości gminnych, rada gminy obowiązana jest wyrazić zgodę na sprzedaż nieruchomości lokalowej. Każda sprzedaż nieruchomości lub jej części należy do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu majątkiem gminy, w związku z czym powstaje podstawa do zastosowania art. 18 ust.2 pkt 9 lit a usg.

Ponadto NSA podkreślił, że kompetencja rady gminy do podjęcia uchwały w przedmiocie sprzedaży lokali będących własnością gminy w drodze przetargu ustnego nieograniczonego obejmuje sytuacje zbycia zarówno odrębnych nieruchomości w rozumieniu art. 46 § 1 kc, jak i pomieszczeń będących częściami składowymi budynku będącego odrębną nieruchomością albo częściami składowymi gruntu zabudowanego budynkiem niebędącym odrębną nieruchomością, w którym nie wydzielono lokali.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie można uznać, że sprzedaż całej nieruchomości wymaga zgody rady gminy, natomiast sprzedaż jej części składowej już nie.

Reasumując w przypadku braku określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości, rada gminy ma kompetencje w przedmiocie wyrażenia zgody na wymienione w tym przepisie czynności obrotu nieruchomościami, a nieruchomościami szczególności na sprzedaż nieruchomości lub jej części.