Czy opinie i ekspertyzy dotyczące aktów prawnych są jawne?

Kwestie związane z udostępnianiem jako informacji publicznej opinii i ekspertyz dotyczących aktów prawnych wzbudzają szereg wątpliwości i kontrowersji.

Zostały one w znacznym stopniu rozwiane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2014 r. (sygn. I OSK 118/14). NSA stwierdził, że co prawda, co do zasady, opinie, analizy, ekspertyzy dotyczące projektu aktu prawnego, gromadzone przez organ i opracowywane na jego zlecenie, posiadają walor informacji publicznej, gdy dotyczą konkretnego projektu, co do którego wszczęty został proces uchwałodawczy, jednakże waloru takiego nie mają tzw. zapiski, notatki, utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej, stanowiące pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji w zakresie danego aktu prawnego, bowiem są one dokumentem wewnętrznym, służącym gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Do Prezydenta RP wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci wszystkich ekspertyz, opinii prawnych i dokumentów urzędowych na temat ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych. Poprzez zapisy tej ustawy została zmniejszona wysokość składki kierowana do Otwartych Funduszy Emerytalnych (OFE).

W odpowiedzi Prezydent RP poinformował wnioskodawcę, iż żądane przez niego materiały stanowią dokumenty wewnętrzne i nie podlegają udostępnianiu w trybie dostępu do informacji publicznej.

Ponieważ odmowa udostępnienia informacji publicznej nie została dokonana w formie przewidzianej przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc w formie decyzji administracyjnej, wnioskodawca złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność.

Wyrokiem z dnia 6 października 2011 r. (sygn. II SAB/Wa 277/11) WSA w Warszawie zobowiązał Prezydenta RP do rozpoznania wniosku skarżącego, wskazując, że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, bowiem, po pierwsze, Prezydent RP jest organem władzy publicznej obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, a po drugie, żądane dokumenty mają związek z realizowaniem przez Prezydenta RP zadań publicznych i w takim celu zostały sporządzone.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Prezydent RP wnosząc o uchylenie wyroku WSA w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Postanowieniem z dnia 22 marca 2012 r. (sygn. I OSK 20/12) Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie i zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, rozumiane w ten sposób, że kwalifikują dane, które stanowiły jeden z elementów procesu związanego ze skorzystaniem z prerogatyw prezydenckich dotyczących podpisania ustawy, odmowy jej podpisania lub skierowania ustawy w trybie kontroli uprzedniej do Trybunału Konstytucyjnego, jako informacje publiczne podlegające udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, są zgodne z art. 144 ust. 3 pkt 6 i 9 w związku z art. 122 ust. 1-5 Konstytucji RP?

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r. (sygn. P 25/12), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a i b oraz pkt 3 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej, rozumiane w ten sposób, że kwalifikują dane, które stanowią element procesu wykonywania kompetencji Prezydenta RP określonej w art. 144 ust. 3 pkt 6 Konstytucji RP, jako informacje publiczne podlegające udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie są niezgodne z art. 144 ust. 3 pkt 6 w związku z art. 122 ust. 1 Konstytucji RP.

Wyrokiem z dnia 11 marca 2014 r. (sygn. I OSK 118/14) NSA oddalił skargę kasacyjną Prezydenta RP.

Naczelny Sąd Administracyjny, przytaczając jednocześnie ugruntowany już pogląd występujący w orzecznictwie sądów administracyjnych, wskazał, że informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio redagowane i wytworzone przez organ administracji publicznej, ale taki charakter mają również dokumenty, które organ wykorzystuje do zrealizowania powierzonych prawem zadań, nawet wtedy, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu, bowiem dokumenty te służą realizacji zadań publicznych przez określone organy i zostały wytworzone na polecenie tych organów. Ponadto udostępnienie ich nie stanowi rozporządzenia prawami autorskimi.

NSA stwierdził ponadto, iż co do zasady opinie, analizy czy ekspertyzy dotyczące konkretnej ustawy przekazanej Prezydentowi RP do podpisania, podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei tzw. zapiski, notatki, utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej, stanowiące pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji w zakresie podpisania ustawy, nie stanowią informacji publicznej. W świetle stanowiska i argumentacji Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r. (sygn. P 25/12) są one dokumentem wewnętrznym, służącym gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym.

Podsumowując, Sąd II instancji wskazał, że dokumenty służące wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk w zakresie podjęcia przez Prezydenta RP aktu urzędowego promulgacji ustawy, nie stanowią informacji publicznej.

Powyższy wyrok jest również istotny dla innych podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, zwłaszcza dla organów jednostek samorządu terytorialnego, które biorą udział w procesie stanowienia aktów prawnych.

Kwestia udostępniania przez podmioty zobowiązane takiego rodzaju dokumentów, jak opinie i ekspertyzy nierzadko wiąże się również z koniecznością ochrony prywatności osób fizycznych. Również na ten temat wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w innym ze swoich wyroków z dnia 25 kwietnia 2014 r. (sygn. I OSK 2499/13), który został omówiony w artykule z dnia 28 maja 2014 r., pt. „Czy udostępniać dane osobowe w trybie dostępu do informacji publicznej?”.