Zarząd spółki komunalnej organem administracji publicznej

NSA dopuścił możliwość upoważnienia zarządu spółki komunalnej do podejmowania szeregu czynności z zakresu administracji publicznej.

Ustawa z dnia 1 lipca 2011 roku o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw [dalej: ustawa nowelizująca], inicjująca tzw. „rewolucję śmieciową”, w bardzo wyraźny sposób uwidocznia wątpliwości i niedostatki związane z wydawać by się mogło ugruntowanymi instytucjami prawa administracyjnego. Instytucje te w wielu przypadkach, w prawie niezmienionym kształcie obowiązują od blisko 24 lat. Pomimo ich wielokrotnej analizy przez sądy administracyjne oraz przedstawicieli doktryny, nowe zadania nakładane na jednostki samorządu terytorialnego uwidaczniają dalsze problemy i trudności interpretacyjne.

Jednym z przykładów tego typu jest instytucja dekoncentracji zewnętrznej, o której mowa w art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym [dalej: u.s.g.]. Przepis ten umożliwia radzie gminy upoważnienie organu wykonawczego jednostki pomocniczej oraz organu jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 u.s.g., do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Do kategorii podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 u.s.g., zaliczyć można zarówno jednostki i zakłady budżetowe, jak i spółki komunalne.

W oparciu o powyższy przepis u.s.g., mając na względzie poszukiwanie optymalnych form realizacji zadań z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi, gminy zaczęły podejmować uchwały upoważniające dyrektorów zakładów budżetowych lub zarząd spółek komunalnych do podejmowania określonych czynności z zakresu administracji publicznej.

Przykładem takiej uchwały może być uchwała Nr XXX/229/12 Rady Miejskiej w Lubinie z dnia 20 listopada 2012 r. w sprawie upoważnienia Zarządu Spółki Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Lubinie do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2012r. poz. 1405). Na jej mocy upoważniono Zarząd Spółki Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o. o. w Lubinie (100% udziałów w spółce posiada Miasto Lubin) do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w zakresie:

1. przyjmowania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6m u.c.p.g.;
2. przyjmowania deklaracji wraz z kopiami umów, o których mowa w art. 11 ust. 2 ustawy nowelizującej;
3. przyjmowania informacji od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej;
4. określania w drodze decyzji wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w razie nie złożenia przez właściciela nieruchomości deklaracji o wysokości tej opłaty albo powstania uzasadnionych wątpliwości, co do danych zawartych w złożonej przez niego deklaracji, na zasadach określonych w art. 6o u.c.p.g.;
5. określania w drodze decyzji wysokości zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie art. 6p u.c.p.g.;
6. zobowiązywania podmiotów prowadzących działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, prowadzących regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych lub innych posiadaczy odpadów do okazania dokumentów sporządzanych na potrzeby ewidencji odpadów oraz dokumentów potwierdzających osiągnięcie określonych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania w celu weryfikacji danych zawartych w sprawozdaniach, o których mowa w art. 9n ust. 1 u.c.p.g.;
7. wydawania decyzji na podstawie art. 5 ust. 7 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. nakazujących wykonanie obowiązku wyposażania nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowymi technicznym;
8. dokonywania czynności sprawdzających, o których mowa w art. 272 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, mających na celu: a) sprawdzanie terminowości: – składania deklaracji, – wpłacania zadeklarowanych opłat, w tym również pobieranych przez płatników oraz inkasentów, b) stwierdzanie formalnej poprawności dokumentów wymienionych w pkt a, c) ustalanie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do stwierdzenia zgodności z przedstawionymi dokumentami;
9. w razie stwierdzenia, że deklaracja zawiera błędy rachunkowe lub inne oczywiste omyłki bądź że wypełniono ją niezgodnie z ustalonymi wymaganiami, w zależności od charakteru i zakresu uchybień: a) korygowania deklaracji, dokonując stosownych poprawek lub uzupełnień, jeżeli zmiana wysokości zobowiązania z tytułu opłaty, kwoty nadpłaty, kwoty zwrotu opłaty lub wysokości straty w wyniku tej korekty nie przekracza kwoty 1.000 zł, b) zwracania się do składającego deklarację o jej skorygowanie oraz złożenie niezbędnych wyjaśnień, wskazując przyczyny, z powodu których informacje zawarte w deklaracji podaje się w wątpliwość.
10. uwierzytelniania kopii skorygowanej deklaracji, o której mowa w pkt 9;
11. doręczania właścicielowi nieruchomości uwierzytelnionej kopii skorygowanej deklaracji wraz z informacją o związanej z korektą deklaracji zmianie wysokości zobowiązania z tytułu opłaty, kwoty nadpłaty lub zwrotu opłaty bądź informację o braku takich zmian;
12. żądania złożenia wyjaśnień w sprawie przyczyn niezłożenia deklaracji lub wezwanie do jej złożenia, jeżeli deklaracja nie została złożona mimo takiego obowiązku;
13. w razie wątpliwości co do poprawności złożonej deklaracji – wzywania do udzielenia, w wyznaczonym terminie, niezbędnych wyjaśnień lub uzupełnienia deklaracji, wskazując przyczyny podania w wątpliwość rzetelności danych w niej zawartych;
14. dokonywania oględzin lokalu mieszkalnego lub części tego lokalu, za zgodą właściciela nieruchomości, jeżeli jest to niezbędne do zweryfikowania zgodności stanu faktycznego z danymi wynikającymi z deklaracji złożonej przez właściciela nieruchomości oraz z innych dokumentów potwierdzających poniesienie wydatków na cele mieszkaniowe;
15. wyznaczania nowego terminu przeprowadzenia oględzin, w razie nieudostępnienia lokalu mieszkalnego w uzgodnionym terminie;
16. sporządzania protokołu przeprowadzonych oględzin.

W uchwale określono także, iż przedmiotowe upoważnienie obejmuje umocowanie do prowadzenia postępowań administracyjnych w ww. sprawach, a w tym do wydawania przewidzianych przywołanymi powyżej przepisami prawa decyzji administracyjnych oraz wszelkich postanowień i zaświadczeń w toku prowadzonych postępowań.

Pomimo pozytywnej oceny uchwały w toku postępowania nadzorczego, Wojewoda Dolnośląski zdecydował o zaskarżeniu jej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze zakwestionowano upoważnienie we wszystkich punktach, w których brak było wyraźnego wskazania decyzji administracyjnej jako formy załatwienia sprawy. Tym samym Wojewoda nie zakwestionował jedynie punktów trzech punktów (4, 6 i 7) spośród szesnastu punktów. W ocenie Wojewody, użycie w art. 39 ust. 4 u.s.g. zwrotu „Do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej” oznacza, iż przepis ten dotyczy wyłącznie upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych. W konsekwencji na jego podstawie rada gminy nie może upoważniać do podejmowania czynności w innych formach prawnych aniżeli decyzja. Tym samym przedmiotowa uchwała, w ocenie organu nadzoru, została wydana z przekroczeniem delegacji ustawowej, i jako taka nie znajduje podstawy prawnej pozwalającej uznać ją za prawidłową w zakwestionowanym zakresie.

W toku postępowania Wojewoda rozszerzył zakres skargi wnosząc dodatkowo o stwierdzenie nieważności dotyczących upoważnienia do wydawania zaświadczeń, uznając podobnie jak w pozostałych przypadkach, iż forma ta nie będąc decyzją administracyjną, nie może być „cedowana” na inny podmiot w trybie art. 39 ust. 4 u.s.g.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 24 czerwca 2013 roku (sygn. II SA/Wr 211/13) uwzględnił w większości skargę Wojewody stwierdzając nieważność uchwały w zakresie upoważnienia do podejmowania wszelkich czynności w formach innych aniżeli decyzja administracyjna. W ocenie Sądu za takim rozstrzygnięciem przemawia wykładnia systemowa. Odwołanie się do niej wskazuje, że ujęte w art. 39 ust. 4 określenie „indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej” należy odczytywać z uwzględnieniem poprzedzających to unormowanie ust. 1 i 2 art. 39 ustawy, które wyjaśniane pojęcie odnoszą do konkretnej formy działania organu administracji, tzn. prowadzenia postępowania administracyjnego, zmierzającego (co do zasady) do wydania decyzji administracyjnej.

Jednocześnie Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi dotyczących upoważnienia do wydawania zaświadczeń. Zdaniem WSA we Wrocławiu wydawanie zaświadczeń w Kodeksie postępowania administracyjnego zostało ograniczone do „okoliczności wpadkowych”, które wynikają w toku załatwiania sprawy administracyjnej. Jest to zatem uzasadnione, prawnie dopuszczalnie, ponieważ dotyczy prowadzenia postępowania administracyjnego i nie narusza art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. 

Powyższy wyrok został zakwestionowany przez obie strony postępowania – zarówno przez Gminę Lubiń (skarżącą kasacyjnie wyrok WSA w zakresie uwzględniającym skargę), jak i Wojewodę Dolnośląskiego (skarżącego kasacyjnie wyrok WSA w zakresie oddalającym skargę).

Sprawa została ostatecznie rozstrzygnięta wyrokiem NSA z dnia 26 listopada 2013 roku (sygn. II OSK 2409/13), którym uchylono wyrok Sądu I instancji w zakresie uwzględniającym skargę Wojewody i oddalono skargę kasacyjną organu nadzoru. Tym samym NSA przyznał rację Radzie Miejskiej w Lubinie uznając jej uchwałę za zgodną z przepisami prawa.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie NSA wskazał na różnice występujące pomiędzy poszczególnymi ustępami art. 39 u.s.g. W dwóch pierwszych mowa jest wyraźnie o wydawaniu decyzji administracyjnych. W kluczowym dla sprawy ustępie czwartym mowa jest natomiast o  załatwianiu indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. NSA słusznie zauważył, iż załatwienie indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej może następować obecnie w różnych formach, o czym najlepiej świadczy art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która określa zakres kognicji sądów administracyjnych. Ich cechą wspólną jest ich poddanie kontroli sądów administracyjnych.

Z uwagi na powyższe NSA przyjął, iż  art. 39 ust. 4 u.s.g. stanowi podstawę do przekazania przez radę gminy podmiotowi zewnętrznemu kompetencji do wydawania aktów oraz podejmowania wszelkich czynności o charakterze publicznoprawnym, w tym prowadzących do ustalenia (odmowy ustalenia), stwierdzenia (odmowy stwierdzenia), czy też potwierdzenia (odmowy potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Okoliczność, że podejmowane czynności, posiadając niewątpliwie charakter indywidualny, nie muszą wszystkie prowadzić do wydania decyzji, nie może prowadzić do zawężenia możliwej delegacji uprawnienia organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego do władczego działania. Odnosząc się do scedowanych zaskarżoną uchwałą obowiązków sprawozdawczych, NSA przyjął, iż brak jest przeszkód dla takiego zakresu upoważnienia organu pozostającego poza strukturą jednostki samorządu terytorialnego. Skoro bowiem całą dokumentacją wynikającą z realizacji nałożonych u.c.p.g. obowiązków dysponuje podmiot posiadający upoważnienie, o jakim mowa w art. 39 ust. 4 u.s.g., to trudno odmówić temu podmiotowi kompetencji i uprawnień ściśle powiązanych z realizowanymi zadaniami.

Podobne argumenty przemawiają w ocenie NSA za możliwością przekazania przez radę gminy kompetencji do wydawania zaświadczeń w określonych sprawach. Skoro zaświadczenie jest aktem potwierdzającym określone fakty lub stan prawny, to trudno odmówić kompetencji do jego wydania podmiotowi, który uprawniony jest do prowadzenia postępowania w tej sprawie.

Omawiany wyrok NSA może mieć niezwykle istotne konsekwencje dla funkcjonowania podmiotów komunalnych. Sąd, dopuszczając szeroką interpretację art. 39 ust. 4 u.s.g. poszerzył możliwości funkcjonowania jednostek i zakładów budżetowych, jak i spółek komunalnych. Jednocześnie wyrok ten koresponduje z prezentowanym wielokrotnie stanowiskiem Ministerstwa Środowiska, które od wielu miesięcy podkreślało, iż zakłady budżetowe i spółki komunalne mogą zajmować się administracyjnymi aspektami funkcjonowania nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi.

Mając na uwadze znaczenie orzeczeń NSA oraz autorytet, jakim cieszą się sędziowie uczestniczący w wydawaniu przedmiotowego orzeczenia, należy liczyć, iż wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 roku (sygn. II OSK 2409/13) na trwałe wpisze się w wykładnię przepisów u.s.g.