Z zegarkiem w dłoni… czyli krótka refleksja o projekcie karania urzędniczej zwłoki

Nierozpatrzenie sprawy w ustawowym terminie przez organ I instancji ma być zagrożone karą pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki.

Propozycja zmian kodeksowych – podejście drugie

13 lutego 2014 r. grupa posłów klubu poselskiego Twój Ruch wystąpiła z inicjatywą ustawodawczą nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wprowadzenie do niego przepisów o sankcjach pieniężnych za nieuzasadnione nierozpatrzenie sprawy przez organ I instancji w przewidzianym ustawą terminie. Sankcja opiewać ma na niemałą kwotę 500 zł kary za każdy dzień zwłoki. Zgodnie z projektem, karę wymierzać będzie organ wyższego stopnia w drodze postanowienia. Obowiązek zapłaty kary powstanie w terminie 14 dni od dnia doręczenia przedmiotowego postanowienia. W przypadku, gdy organ nie uiści nałożonej na niego kary w terminie, wymagana należność będzie podlegać ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Według projektodawców, wpływy uzyskane z nałożonych kar zasilą budżet państwa i zdyscyplinują opieszałych urzędników.

Zbliżony mechanizm do proponowanego przez posłów Twojego Ruchu funkcjonuje, od 2003 r., w odniesieniu do rozstrzygania spraw o udzielenie pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane). Obserwowana w praktyce skuteczność rozwiązań zastosowanych w prawie budowlanym stały się, zgodnie z uzasadnieniem projektu nowelizacji, inspiracją dla wystąpienia z omawianą inicjatywą ustawodawczą nowelizacji k.p.a.

Propozycja legislacyjna złożona do laski marszałkowskiej 13 lutego br. jest drugą inicjatywą wprowadzenia do k.p.a. przepisów o karach za urzędniczą zwłokę. Poprzedni projekt był przedmiotem obrad parlamentarnych w listopadzie 2012 r. (druk nr 756). Zgłoszony wtenczas przez Ruch Palikota projekt nowelizacji k.p.a. został odrzucony przez Sejm już w pierwszym czytaniu. Projektowi zarzucano m.in. że nakłada na organy administracyjne obowiązek prowadzenia „rejestru spraw” dla wykazania terminowości rozpatrywania sprawy, w sytuacji, gdy istniejący dokument, jakim jest „metryka sprawy” mógłby w zupełności wystarczyć do ustalenia, czy postępowanie jest prowadzone w sposób przewlekły, a także że projekt znowelizowanych przepisów wyłącza z reżimu odpowiedzialności finansowej ministrów i samorządowe kolegia odwoławcze działające jako organy I instancji. Podniesione niespełna 1,5 roku temu zastrzeżenia i uwagi, co do propozycji nowelizacji kodeksu, zostały uwzględnione przez projektodawców drugiej inicjatywy ustawodawczej.

Zgodnie z aktualnie wysuwaną propozycją nowelizacji k.p.a., organy administracji publicznej, rozpatrujące daną sprawę w I instancji, będą umieszczać informacje o czasie prowadzonego postępowania w metryce prowadzonej sprawy. Odnotowaniu podlegać będą, obok dotychczas wymaganych informacji, także datę wszczęcia postępowania prowadzonego w danej sprawie oraz daty poszczególnych rozstrzygnięć podjętych w sprawie. Kopia tak prowadzonej metryki będzie regularnie, w pierwszym tygodniu każdego miesiąca, przekazywana organom wyższego stopnia. Organom tym projekt przypisuje funkcje nadzorcze w zakresie badania tego, czy rozstrzygnięcia podejmowane są w odpowiednim terminie. W sytuacji, gdy sprawę prowadzi w I instancji minister, nadzór nad nim sprawować ma Prezes Rady Ministrów, a gdy sprawę prowadzi w I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, minister właściwy do spraw administracji publicznej.

Po zidentyfikowaniu przekroczenia ustawowego terminu rozpatrzenia sprawy, lecz przed nałożeniem kary, organ sprawujący nadzór będzie mieć obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, którego celem będzie zbadanie, czy przyczyną przekroczenia terminu nie są okoliczności niezawinione przez organ. W sytuacji, gdy uzna, że opieszałość leży w złej organizacji pracy organu kontrolowanego lub w innej zawinionej przez niego przyczynie, nałożona zostanie sankcja finansowa. Przepisy nie stwarzają wytycznych dokonywania oceny terminowości rozpatrywania sprawy przez organ I instancji (poza wskazaniem przykładowych przyczyn wyłączających odpowiedzialność) pozostawiając organowi wyższej instancji możliwość dość swobodnego osądzenia, czy kara winna, czy nie powinna być nałożona. Na postanowienie o nałożeniu kary nie przysługuje zażalenie. Ukarany organ będzie mógł wnieść natomiast wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ewentualny wniosek złożony przez organ I instancji nie wstrzyma jednak wykonania postanowienia nakładającego karę, a zatem zasądzona należność będzie wymagalna.

Zakres postępowań objętych zagrożeniem kary

Propozycja sankcjonowania opieszałości urzędniczej, wbrew wrażeniu, jakie stwarza pierwsza lektura projektu ustawy, nie dotyczy wszystkich postępowań administracyjnych toczonych według k.p.a. Powiązanie mechanizmu karania z instytucją metryki sprawy sprawia, że spod systemu odpowiedzialności wyłączone zostają te sprawy, dla których metryki nie są prowadzone. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 marca 2012 r. w sprawie rodzaju spraw, w których obowiązek prowadzenia metryki sprawy jest wyłączony (Dz. U. z 2012 r., poz. 269), metryka nie musi być prowadzona w sprawie m.in. wydawania przez zarządcę drogi zezwoleń na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, remontem lub przebudową drogi, wydawania zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej produktów leczniczych weterynaryjnych, przyznawania renty socjalnej, wydawania zezwolenia na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca, wydawania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży i wiele innych. Zagrożenie karą zawężone jest przy tym wyłącznie do jurysdykcji organu działającego w sprawie w I instancji.

Między szybkością a wnikliwością postępowania

Projektodawcy omawianej nowelizacji k.p.a. zakładają, że wejście w życie proponowanych zmian wywoła wyłącznie pozytywne skutki. Głównym celem projektu jest przecież stworzenie gwarancji prawnych realizacji przez organy administracji publicznej zasady szybkości postępowania, która stanowi jedną z kardynalnych zasad dobrego postępowania.

Szybkość postępowania nie jest jednak wartością samą w sobie, co potwierdza treść przepisów prawa aplikujących na grunt procedury administracyjnej omawianą zasadę. Zgodnie z art. 12 k.p.a. „organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia”. Zacytowana treść przepisu wyraźnie wiąże szybkość z wnikliwością działania organu administracji rozumianą jako dokładne zbadanie wszelkich okoliczności mających znaczenie w sprawie. Zasada szybkości postępowania jest zatem współzależna z zasadą prawdy obiektywnej. Oznacza to, iż granice szybkości postępowania wyznacza zawsze konieczność wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a następnie subsumpcja tego stanu faktycznego do obowiązujących uregulowań prawnych. Czas trwania postępowania powinien być zatem wypadkową jej skomplikowania i możliwie szybkiego działania organu. Ustawowe terminy rozpoznania sprawy są pewnym „uśrednionym” standardem, który nie dla każdej sprawy może być zachowany. W konsekwencji, relatywnie często dochodzi do przekraczania ustawowych terminów rozpatrzenia sprawy. W wielu przypadkach, przekroczenie terminu ma charakter zawiniony, równie często jednak wynika on ze specyfiki konkretnej sprawy.

Proponowany nowelizacją k.p.a. mechanizm kontroli i sankcjonowania przekraczania ustawowych terminów, ze względu na swój silnie restrykcyjny charakter i pozostawiony organowi nadzorującemu szeroki margines oceny słuszności przekroczenia terminu przez organ I instancji, rodzi ryzyko zaburzenia równowagi pomiędzy wnikliwością i szybkością postępowania. Nie sposób wykluczyć, że środek dyscyplinujący w postaci kary pieniężnej za opieszałość wpłynie negatywnie na jakość rozstrzygania spraw, której naruszenie nie rodzi bezpośredniej odpowiedzialności finansowej orzekającego organu. Nietrudno wyobrazić sobie sytuację, w której, dla oddalenia zagrożenia karą, organy I instancji (a raczej działający pod presją urzędnicy) będą zmierzać do upraszczania postępowania dowodowego celem zachowania terminów ustawowych i uniknięcia konieczności dokonywania przez organ wyższego stopnia oceny, czy przesłanki przedłużenia postępowania w danym przypadku są, czy nie są uzasadnione. Ewentualna wadliwość rozstrzygnięcia wydanego w warunkach niepełnego postępowania dowodowego może, co prawda skutkować decyzją kasacyjną organu wyższego stopnia, lecz przy ponownym przekazaniu sprawy terminy jej rozpatrzenia zaczną biec od nowa, oddalając tym samym zagrożenie potencjalną karą pieniężną. Nie sposób zatem wykluczyć, że przyjęcie nowelizacji w proponowanym kształcie doprowadzi do efektu przeciwnego w stosunku od efektu zakładanego przez projektodawców w postaci dodatkowego wydłużania się toczącego się postępowania.

Niewątpliwie, czarnowidztwo nie może być kryterium oceny propozycji legislacyjnych, zwłaszcza tych, które służyć mają poprawie funkcjonowania administracji na rzecz lepszej obsługi obywateli. W dyskusji publicznej nad gwarancjami prawnymi szybkości postępowań prowadzonych przez organy administracji, wydaje się jednak, iż w pierwszej kolejności powinna się pojawić refleksja nad tym, czemu obecne mechanizmy kontroli sprawności tych postępowań nie są skuteczne i jak można je ulepszyć.