Tryb powoływania komisji rewizyjnej

Komisja rewizyjna organu uchwałodawczo-kontrolnego jednostki samorządu terytorialnego nie zawsze musi składać się z przedstawicieli wszystkich klubów radnych.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2013 roku (sygn. II OSK 778/13) odnosi się do szeregu istotnych zagadnień dotyczących trybu powoływania komisji rewizyjnej rady powiatu. Tezy w nim zawarte mogą służyć także pomocą przy interpretacji odpowiednich przepisów dotyczących powoływania komisji rewizyjnej rady gminy czy sejmiku województwa.

Przedmiotowy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym:

Rada Powiatu dokonała nowelizacji Statutu Powiatu poprzez dodanie nowych przepisów dotyczących ustalania składu osobowego komisji rewizyjnej. W dodanych przepisach wprost określono, iż prawo zgłaszania kandydatów przez klub radnych jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem. Brak zgłoszenia kandydatów przez klub radnych albo zgłoszenie kandydatów pełniących funkcję przewodniczącego rady, wiceprzewodniczącego rady lub członka zarządu powiatu uznano za równoznaczne z rezygnacją ze skorzystania z tego uprawnienia. W takiej sytuacji Rada Powiatu dokona wyboru przedstawiciela klubu radnych do komisji rewizyjnej spośród członków tego klubu. Jednocześnie określono, iż członek komisji rewizyjnej będący przedstawicielem klubu radnych może zrezygnować z pełnienia funkcji członka Komisji Rewizyjnej pod warunkiem jednoczesnego wskazania przez klub radnych innego kandydata na członka Komisji Rewizyjnej, jako swojego przedstawiciela.

Znowelizowane przepisy zostały zakwestionowane przez wojewodę w trybie nadzorczym. Organ nadzoru uznał, iż z jednej strony w sposób istotny wykraczają one poza delegację ustawową zawartą w art. 19 ustawy o samorządzie powiatowym, z drugiej zaś pozostają w sprzeczności z innymi przepisami tejże ustawy.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniósł powiat. Jego zarzuty podniesione w skardze nie zostały jednak uwzględnione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, który wyrokiem z dnia 28 grudnia 2012 roku (sygn. II SA/Go 964/12) oddalił skargę.

Sąd I instancji słusznie wskazał, powszechnie aprobowany w doktrynie pogląd, iż komisja rewizyjna jest jedyną komisją, której powołanie ma charakter obligatoryjny (powołanie wszystkich pozostałych komisji ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało uznaniu organu uchwałodawczo-kontrolnego danej jednostki samorządu terytorialnego). Jednocześnie powołując się na wcześniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych WSA przyjął, iż o składzie osobowym komisji rewizyjnej decyduje rada, a nie klub radnych. Należy mieć jednak na uwadze fakt, że to klub ma prawo decydować, kogo ze swoich członków desygnuje jako swojego przedstawiciela do komisji rewizyjnej, co nie oznacza, iż kandydat taki zostanie członkiem komisji, gdyż kandydat taki musi uzyskać akceptację rady wyrażoną w drodze głosowania. W przypadku braku takiej akceptacji klub może wskazać innego przedstawiciela do komisji rewizyjnej, który także musi uzyskać akceptację rady. Jeśli jednak klub nie wskaże innego kandydata, to zarówno klub jak i radni winni dążyć do uzyskania konsensusu w tej kwestii.

W ocenie Sądu przepisy ustawy o samorządzie powiatowym nie dają możliwości powołania komisji rewizyjnej z udziałem przedstawicieli niektórych klubów z pozostawieniem miejsca dla przedstawicieli pozostałych klubów czy też powołania komisji rewizyjnej z pominięciem przedstawiciela danego klubu radnych.

Sąd podkreślił przy tym, iż to klub wskazuje swojego przedstawiciela, a następnie rada powiatu przeprowadza głosowanie odnośnie tej osoby. Nie jest możliwe wybranie do komisji rewizyjnej członka danego klubu radnych, który nie został uprzednio zgłoszony przez ten klub jako jego przedstawiciel do komisji rewizyjnej. Pod pojęciem „przedstawiciel klubu” należy rozumieć radnego wskazanego przez ten klub. Nie będzie przedstawicielem danego klubu radnych członek tego klubu nie wskazany przez ten klub jako przedstawiciel tego klubu do komisji rewizyjnej.

Zdaniem Sądu sprzeczne z prawem jest również postanowienie uchwały nowelizującej Rady Powiatu dotyczące rezygnacji z członkostwa w komisji rewizyjnej. Ustrojowe ustawy samorządowe nie dają możliwości wprowadzania ograniczeń wykonywania mandatu radnego poprzez nakładanie obowiązków lub wprowadzanie ograniczeń w wykonywaniu uprawnień radnego nieprzewidzianych w ustawie o samorządzie powiatowym. Za takie ograniczenie w wykonywaniu mandatu radnego należy uznać zawarte w zakwestionowanej uchwale uregulowanie, zgodnie z którym członek komisji rewizyjnej będący przedstawicielem klubu radnych może zrezygnować z pełnienia funkcji członka komisji rewizyjnej pod warunkiem jednoczesnego wskazania przez klub radnych innego kandydata na członka komisji rewizyjnej, jako swego przedstawiciela. Jednocześnie Sąd wskazał, iż  w zakwestionowanej uchwale wprowadzono możliwość rezygnacji przez radnego będącego przedstawicielem danego klubu radnych z prac w komisji rewizyjnej pod warunkiem jednoczesnego wskazania przez ten klub innego przedstawiciela na członka komisji rewizyjnej. Tym samym wykonywanie mandatu przez tego radnego podlega ograniczeniu, któremu nie podlega wykonanie mandatu przez radnego będącego członkiem komisji rewizyjnej nie będącego przedstawicielem klubu radnych. 

Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia z dnia 28 grudnia 2012 roku (sygn. II SA/Go 964/12) został zaskarżony przez Powiat do Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA wyrokiem z dnia 9 maja 2013 roku (sygn. II OSK 778/13) oddalił skargę kasacyjną, jednakże kwestionując w części argumentację przedstawioną przez Sąd I instancji.

W ocenie NSA Sąd I instancji błędnie uznał, że regulacja statutowa określająca procedurę wyboru członków komisji rewizyjnej z uwzględnieniem przedstawicieli zgłaszanych przez kluby radnych narusza art. 19 ustawy o samorządzie powiatowym, gdyż dotyczy wewnętrznego działania klubów radnych i stanowi ingerencję rady w działalność tych klubów. Powiat zasadnie podniósł w tym zakresie zarzut błędnego zastosowania przez Sąd art. 19 ustawy, ponieważ treść znowelizowanego Statutu Powiatu Wschowskiego nie określa zasad działania klubów radnych, lecz zasady działania rady przy wyborze członków jednej z jej komisji. Regulacja ta mieści się zatem w pojęciu „ustalania organizacji wewnętrznej i trybu pracy rady”, o którym mowa w tym przepisie. NSA podzielił przy tym stanowisko Sądu I instancji, że przyjęta przez Radę Powiatu regulacja narusza art. 16 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym.

NSA, podobnie jak Sąd I instancji, przyjął, iż przedstawienie kandydata do członkostwa w komisji rewizyjnej jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem klubu. Radni zrzeszeni w klubie, jako reprezentanci mieszkańców powiatu działający w interesie publicznym, powinni jednakże z tego uprawnienia korzystać. Jeżeli klub radnych nie korzysta z zagwarantowanego mu uprawnienia i odmawia wskazania swojego przedstawiciela do komisji rewizyjnej, to komisja ta powinna zostać powołana przez radę powiatu z pominięciem przedstawiciela tego klubu. Nieskorzystanie przez klub radnych z ustawowego prawa do posiadania swojego przedstawiciela w komisji rewizyjnej nie może bowiem uniemożliwiać utworzenia komisji i prowadzić do paraliżowania pracy rady powiatu.  W ocenie Sądu II instancji art. 16 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, stanowiący, iż w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów ma charakter gwarancyjny, gdyż zapewnia przedstawicielowi każdego klubu miejsce w komisji rewizyjnej. Odmowa wskazania przez klub swojego przedstawiciela na to miejsce, stanowiąca często swego rodzaju nadużycie przyznanego klubowi uprawnienia, nie może uniemożliwiać utworzenia obowiązkowej komisji rady i utrudniać prac organu stanowiącego powiatu. 

Za nietrafny NSA uznał także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 21 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez przyjęcie, że wprowadzenie w statucie powiatu zobowiązania radnego do pracy w komisji ogranicza go w wykonywaniu jego wolnego mandatu. Z ustrojowych ustaw samorządowych wynika zasada wykonywania mandatu zgodnie z wolą osoby wybranej, która powinna prowadzić do ścisłej wykładni przepisów ograniczających swobodę decyzyjną radnego. Prowadzi to do wniosku, iż nie jest możliwe wprowadzanie jakichkolwiek warunków uniemożliwiających radnemu rezygnację z pracy w komisji rewizyjnej. W przypadku takiej rezygnacji, klub radnych jest uprawniony do wskazania innego swojego przedstawiciela do tej komisji, a w przypadku nieskorzystania z tego uprawnienia, rada może pominąć przedstawiciela tego klubu w składzie komisji rewizyjnej.

Analizowany wyrok wpisuje się w szerszą linię orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących trybu powoływania komisji rewizyjnej. Należy jednakże podkreślić, iż linia ta nie jest jednolita. W orzecznictwie, podobnie jak w doktrynie, można spotkać się z poglądami odmiennymi niedopuszczającymi możliwości powołania komisji rewizyjnej niereprezentującej wszystkich klubów radnych.