Obserwuj

Bądź na bieżąco z prawem samorządowym. Zamów bezpłatny cotygodniowy newsletter.






Działy:
  • Gospodarka komunalna

    W dziale "GOSPODARKA KOMUNALNA" publikowane są artykuły dotyczące spółek komunalnych oraz zakładów budżetowych, jak również artykuły dotyczące poszczególnych działów gospodarki komunalnej, w tym gospodarki odpadami komunalnymi, gospodarki wodno-ściekowej, transportu publicznego.

  • Podatki

    W dziale "PODATKI" publikowane są artykuły dotyczące podatków i opłat publicznoprawnych, m.in. dotyczące podatku VAT, podatku od nieruchomości, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i innych.

  • Finanse publiczne

    W dziale "FINANSE PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące szeroko pojmowanych zagadnień związanych z finansami publicznymi, m.in. artykuły dotyczące dochodów jednostek samorządu terytorialnego oraz dyscypliny finansów publicznych.

  • Zamówienia publiczne

    W dziale "ZAMÓWIENIA PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące problematyki zamówień publicznych, m.in. dotyczące sytuacji podmiotów komunalnych w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Prezentowane są także najnowsze orzeczenie KIO oraz sądów w zakresie prawa zamówień publicznych.

  • Prawo cywilne

    W dziale "PRAWO CYWILNE" publikowane są artykuły dotyczące zagadnień cywilnoprawnych, m.in. umów oraz sporów przed sądami powszechnymi, których stroną są podmioty komunalne.

  • Nieruchomości

    W dziale "NIERUCHOMOŚCI" publikowane są artykuły dotyczące nieruchomości komunalnych oraz spraw związanych z innymi nieruchomościami, w których występują organy samorządu terytorialnego. Artykuły dotyczą w szczególności gospodarki nieruchomościami i planowania przestrzennego.

  • Procedury administracyjne

    W dziale "PROCEDURY ADMINISTRACYJNE" publikowane są artykuły dotyczące procedur, które prowadzone są przez organy samorządu terytorialnego. W szczególności artykuły dotyczą ogólnej procedury administracyjnej (KPA - Ordynacja podatkowa), procedury sądowoadministracyjnej, procedury uchwałodawczej oraz dostępu do informacji publicznej.

  • Ustrój

    W dziale "USTRÓJ" publikowane są artykuły dotyczące ustroju podmiotów komunalnych, w tym zagadnienia dotyczące statusu prawnego organów jednostek samorządu terytorialnego, związków międzygminnych czy radnych.

  • Inne

    W dziale "INNE" publikowane są artykuły związane z funkcjonowaniem podmiotów komunalnych, które ze względu na swoją tematykę nie zostały zakwalifikowane do innych kategorii.

03.12.2013

PROJEKT PREZYDENCKI: Zmiany zasad uczestnictwa JST w spółkach

UWAGA: TEN ARTYKUŁ MA WIĘCEJ NIŻ 3 MIESIĄCE.
SPRAWDŹ AKTUALNY STAN PRAWNY LUB SKONTAKTUJ SIĘ Z AUTOREM.
drukuj mail Share

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj

Prezydencki projekt ustawy samorządowej proponuje nowe rozwiązania prawne w zakresie zasad tworzenia i przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do spółek prawa handlowego.

Problematyka prawna zasad tworzenia i przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do spółek prawa handlowego stała się przedmiotem ożywionej debaty publicznej ostatnich kilku miesięcy.

Przypomnieć należy, że 8 lutego br. do Sejmu wpłynął poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o gospodarce komunalnej, ustawy o samorządzie województwa i ustawy o samorządzie powiatowym (druk nr 1224), w którym zaproponowano szerokie zmiany w przedmiotowym obszarze m.in. poprzez dopuszczenie uczestnictwa powiatów i województw w spółkach działających poza sektorem użyteczności publicznej, na takich samych zasadach jak gminy. Rozwiązania prawne proponowane w projekcie poselskim zostały omówione na łamach PortaluDlaSamorządu w majowym artykule pt. „Nowe regulacje dotyczące spółek samorządowych”. Warto odnotować, że 17 września br. do Sejmu wpłynęło negatywne stanowisko rządu, co do zmian proponowanych tym projektem1

Konieczność redefinicji zasad tworzenia i przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do spółek prawa handlowego dostrzeżona została także przez autorów prezydenckiego projektu ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Podobnie jak wyżej wspomniany projekt poselski, tak i projekt prezydencki, zakłada przede wszystkim ujednolicenie zasad prowadzenia działalności gospodarczej przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, które aktualnie są silnie zróżnicowane (na temat obecnie obowiązujących rozwiązań prawnych więcej w artykule: „Nowe regulacje dotyczące spółek samorządowych”.

W uzasadnieniu do projektu ustawy prezydenckiej podkreślono, iż obowiązujące przepisy prawa dotyczące prowadzenia przez samorządy działalności gospodarczej w formie spółek handlowych ograniczają ich konstytucyjnie zagwarantowaną samodzielność i z tej przyczyny wymagają gruntownej zmiany.

W projekcie prezydenckim proponuje się dopuszczenie prowadzenia przez powiat i województwo samorządowe, obok gminy, działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. Równocześnie projekt definiuje sytuacje, w których uczestnictwo jednostek samorządowych w spółkach handlowych poza sferą użyteczności publicznej jest dopuszczone. Zgodnie z prezydencką propozycją są to następujące przypadki:

  1. objęcie udziałów lub akcji następuje w zamian za wniesienie nieodpłatnie nabytego mienia,
  2. spółka zajmuje się czynnościami bankowymi,
  3. spółka zajmuje się działalnością doradczą, promocyjną, edukacyjną lub wydawniczą na rzecz samorządu terytorialnego,
  4. spółka jest klubem sportowym,
  5. utworzenie lub przystąpienie do spółki następuje w związku z realizacją przyjętej przez właściwy organ stanowiący strategii rozwoju danej jednostki samorządu terytorialnego,
  6. nabycie udziałów lub akcji na rzecz jednostki samorządu terytorialnego następuje w drodze darowizny, spadku lub zapisu (nawet gdy cel spółki ma charakter czysto komercyjny).

Proponowane brzmienie przepisów ustawy o gospodarce komunalnej przewiduje także możliwość uczestnictwa jednostki samorządu terytorialnego w towarzystwie ubezpieczeń wzajemnych.

Projekt prezydencki pozostawia w ustawie o gospodarce komunalnej przepisy umożliwiające tworzenie i przystępowanie przez gminy do spółek, gdy istnieją niezaspokojone potrzeby wspólnoty samorządowej na rynku lokalnym, a występujące w gminie bezrobocie w znacznym stopniu wpływa ujemnie na poziom życia wspólnoty samorządowej (mimo podjęcia przez gminę działań przeciwdziałających tym zjawiskom). Możliwość uczestnictwa w spółkach w takich sytuacjach słusznie nie została rozszerzona na inne JST, gdyż jedynie gmina ma rzeczywisty wpływ na aktywizację gospodarczą w skali mikro.

Równocześnie zauważyć trzeba, że nie wszystkie dotychczasowe „furtki” uczestnictwa w spółkach samorządowych zostały w projekcie zachowane. Propozycja ustawowa przewiduje zniesienie możliwości uczestnictwa gminy w spółce ważnej dla jej rozwoju oraz w sytuacjach wystąpienia tzw. ryzyka niegospodarności (tzn. gdy zbycie składnika mienia komunalnego mogącego stanowić wkład niepieniężny gminy do spółki albo też rozporządzenie nim w inny sposób spowoduje dla gminy poważną stratę majątkową).

Niezwykle istotną zmianą, dokonywaną niejako „przy okazji” zmiany zasad aktywności jednostek samorządu terytorialnego na polu gospodarczym, jest propozycja dokonania nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez umożliwienie jednostkom samorządowym dokonywanie swobodnego przenoszenia własności nieruchomości samorządowych (albo ich oddawania w użytkowanie wieczyste) na rzecz własnych osób prawnych i własnych jednostek organizacyjnych. Wprowadzenie przedmiotowej zasady może okazać się panaceum na obecnie występujące w praktyce trudności związane z udostępnianiem spółkom JST nieruchomości samorządowych w sposób inny niż aport nieruchomości do spółki. W świetle obecnie obowiązujących przepisów nie ma bowiem możliwości sprzedaży lub oddawania w użytkowanie wieczyste nieruchomości samorządowej spółce JST z pominięciem przetargu. Wątpliwości może rodzić jedynie propozycja zamieszczenia omawianej regulacji w rozdziale 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zamiast w jej art. 37 ust. 2 (dotyczącym zbywania nieruchomości w drodze bezprzetargowej).

Ważnym problemem prawnym niedostrzeżonym w ramach projektu prezydenckiego jest natomiast kwestia wyraźnego uregulowania relacji: jednostka samorządu terytorialnego – własna spółka na płaszczyźnie tzw. zamówień in-house. W polskim porządku prawnym nadal brakuje przepisu, który wprost przewidywałby wyłączenie obowiązku stosowania procedur zamówień publicznych w razie powierzania przez jednostkę samorządu terytorialnego zadań własnych do wykonania spółce komunalnej.

Akceptowanie dopuszczalności takiego wyłączenia po spełnieniu określonych przesłanek jest wyłącznie wynikiem przyjęcia przez polskie sądy koncepcji wypracowanej w tym zakresie przez europejskie orzecznictwo TSUE (Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wcześniej: Europejski Trybunał Sprawiedliwości).

Równocześnie zauważyć trzeba, iż o ile stosowanie doktryny in-house do spółek z wyłącznym udziałem danej JST jest mniej lub bardziej akceptowana przez polskie organy nadzoru i sądy, o tyle problematyczne okazuje się już stosowanie jej zasad do spółek o udziale mieszanym (np. dwóch gmin), w związku z koniecznością spełnienia przesłanki sprawowania nad spółką „kontroli analogicznej do kontroli sprawowanej nad swoimi własnymi służbami”. Materia ta wymaga niewątpliwie szybkiej interwencji ustawodawcy. Zmiany w prawie dotyczące funkcjonowania spółek samorządowych to niewątpliwie dobra okazja, by taką interwencje w polskim porządku prawnym przeprowadzić.

Kolejna propozycja legislacyjna podejmująca próbę wyznaczenia miejsca jednostek samorządu terytorialnego na arenie gospodarczej potwierdza niedoskonałość obecnie obowiązujących regulacji. Niewątpliwie zakres zadań realizowanych przez samorządy wymyka się poza wykształcone w latach 90. schematy i pozbawienie jednostek samorządu terytorialnego możliwości uczestnictwa gospodarczego na rynku lokalnym (regionalnym) utrudnia prowadzenie efektywnej polityki prorozwojowej.

Katalog propozycji prezydenckich pozostawia duże pole do dalszych dyskusji. Ważnym postulatem wydaje się wyraźne rozszerzenie zapisu przewidującego uczestnictwo jednostki samorządowej w spółkach, których funkcjonowanie ma związek z realizacją strategii rozwoju danej jednostki o możliwość uczestnictwa w spółkach, których funkcjonowanie ma związek z realizacją strategii obszaru funkcjonalnego, do którego należy dana JST. Taką możliwość można co prawda próbować wywodzić z zaproponowanego zapisu ustawowego, jednak celem rozwiania ewentualnych wątpliwości rozważyć należałoby jego szersze ujęcie. Stworzenie podstaw prawnych dla działalności omawianego rodzaju ma niezwykle ważkie znaczenie z punktu widzenia nowej unijnej perspektywy finansowej, w ramach której podkreśla się strategiczne podejście JST do realizacji spoczywających na nich zadań publicznych i premiuje się realizację zadań w ramach tzw. związków ZIT, którymi mogą być także samorządowe spółki prawa handlowego.

Przypis:

1 Przebieg procesu legislacyjnego nad projektem dostępny pod adresem WWW: http://www.sejm.gov.pl/Sejm7.nsf/PrzebiegProc.xsp?id=612F9CAADCDE7509C1257B4300238A36

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj

Autor artykułu

Anna Kudra-Ostrowska

Doktor nauk prawnych, specjalizuje się w sprawach z zakresu prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego i jemu pokrewnych (prawo budowlane, prawo geologiczne i górnicze, prawo ochrony środowiska, prawna ochrona krajobrazu, prawne uwarunkowania korzystania z dróg publicznych).

Więcej z Przepisów §

Wydarzenia PDS

Więcej wydarzeń

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj