Rada gminy, wyrażając zgodę na zwolnienie radnego musi pamiętać o szeregu wymogów formalnych.

Każdy stosunek pracy podlega szeroko pojętej ochronie prawnej na ogólnych zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r., Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94) [dalej: k.p]. Powszechnie przyjęta zasada ochrony trwałości stosunku pracy obejmuje również tych pracowników, którzy poza pracą zarobkową pełnią dodatkowo społeczną funkcję radnego gminy, powiatu bądź sejmiku województwa. Samorządowe ustawy ustrojowe mają na celu zapewnienie wykonywania mandatu radnego w sposób wolny od jakichkolwiek nacisków, które mogłyby wpływać na ich decyzje podczas głosowań w organach stanowiących. Radni nie powinni więc odczuwać, iż sposób wykonywania przez nich mandatu może wpłynąć na ich sytuację zawodową.

Niezbędna zgoda rady

Przepisem szczególnym, wprowadzającym dodatkową gwarancję trwałości stosunku pracy radnego gminy jest m.in. art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U.z 2013 r., poz. 594) [dalej: u.s.g.], który stanowi, że „rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu”.

Wprowadzona w art. 25 ust. 2 u.s.g. dodatkowa ochrona stosunku pracy radnego dotyczy wszelkich możliwych sposobów jego nawiązania i znajdzie zastosowanie zarówno w przypadku stosunku pracy wynikającego z umowy o pracę, z mianowania, wyboru bądź powołania. Co istotne przepis ten znajdzie zastosowanie wyłącznie w sytuacji kiedy inicjatywa rozwiązania stosunku pracy wystąpi po stronie pracodawcy, a nie samego radnego. Podstawową wartością przewidzianą w art. 25 ust. 2 u.s.g. ma być zatem umożliwienie radnym skuteczne i bezpieczne sprawowanie ich funkcji, ograniczając tym samym swobodę pracodawców w rozwiązywaniu stosunków pracy łączących ich z radnymi.

Rada gminy może odmówić wyrażenia zgody

Brzmienie art. 25 ust. 2 u.s.g. wskazuje, że w każdym przypadku przed podjęciem przez pracodawcę działań zmierzających do rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem, będącym jednocześnie radnym gminy, pracodawca zobowiązany jest wystąpić do konkretnej rady gminy z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie takiego stosunku pracy. Rozwiązanie stosunku pracy radnego jest zatem ściśle uzależnione od treści podjętej przez radę gminy uchwały w tym przedmiocie. Zgodnie z art. 25 ust. 2 u.s.g. wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa wyrażenia zgody pozostawione jest uznaniu rady gminy, z wyjątkiem jednak tej sytuacji, gdy rada dojdzie do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywanym przez radnego mandatem. W takiej sytuacji rada gminy ma obowiązek odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Jak stwierdził w jednym z wyroków Sąd Najwyższy, przepis art. 25 ust. 2 u.s.g. „nie ogranicza prawa rady do sprzeciwu wobec zamiaru pracodawcy rozwiązania stosunku pracy z radnym tylko do sytuacji, gdy przyczyną tego zamiaru są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez radnego, lecz jedynie zobowiązuje radę do odmowy wyrażenia zgody w takim przypadku, pozostawiając pozostałe decyzje jej swobodnemu uznaniu” (wyrok SN z dnia 11.12.2007 r., I PK 152/07). Podjęcie przez radę gminy uchwały w przedmiocie wyrażenia lub odmowy zgody poprzedzone winno być zatem wszechstronną analizą istniejącego stanu faktycznego i motywów, które danego pracodawcę skłaniają do podjęcia takiej decyzji.

Granice swobody rady

Elementem niezbędnym uchwały organu stanowiącego, rozwiązującej stosunek pracy z radnym gminy, jest jej uzasadnienie, z którego będzie wynikać, czym radni kierowali się podczas głosowania nad uchwałą, czy należycie rozważono wszystkie okoliczności sprawy oraz czy wzięto pod uwagę przesłanki zawarte przez pracodawcę w złożonym wniosku, uzasadniające zgodę bądź odmowę wyrażenia zgody (tak np. wyrok NSA z dnia 27.08.2010 r., II OSK 1074/10, wyrok NSA z dnia 18.02.2009 r., II OSK 1747/08, wyrok WSA z dnia 08.01.2008 r., III SA/Wr 510/07). Zbadanie motywów pracodawcy zamierzającego rozwiązać stosunek posłuży radzie gminy także dokonać ustalenia, czy zdarzenia uzasadniające według przekonania pracodawcy rozwiązanie stosunku pracy są związane bądź nie z pełnioną przez radnego funkcją. Dokonanie takich ustaleń wpływa, bowiem na to czy rada gminy ma możliwość wyrażenia zgody, czy też zobowiązania jest odmówić pracodawcy rozwiązania stosunku pracy. Co należy zauważyć, wyrażenia zgody bądź odmowy wyrażenia zgody nie należy domniemywać w sytuacji, kiedy pomimo złożonego wniosku organ zachowuje milczenie (wyrok SN z dnia 04.11.2010 r., II PK 111/10, wyrok NSA z dnia 02.04.2008 r., II OSK 16/08). Oznacza to, że rozstrzygnięcie rady gminy w przedmiotowym zakresie winno w każdym wypadku znaleźć swój wyraz w podjętej uchwale.

Interwencja RPO

W orzecznictwie SN i NSA można się spotkać z rozbieżnościami, co do konieczności uzasadniania uchwał w sprawie wyrażania zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym (np. wyrok SN z dnia 17.09.2007 r., III PK 36/07). Na rozbieżności te, w piśmie z dnia 28 października 2010 roku, zwrócił uwagę Rzecznik Praw Obywatelskich. W konsekwencji RPO podkreślił, że nie do przyjęcia jest sytuacja, w której rada, odmawiając zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, nie uzasadnia swojego stanowiska.

Co należy zaznaczyć wyrażona w art. 25 ust. 2 u.s.g. dodatkowa gwarancja ochrony trwałości stosunku pracy radnego obejmuje także tych radnych, którym pracodawca zamierza wypowiedzieć warunki pracy i płacy. Takie wypowiedzenie zmieniające, zgodnie z postanowieniami art. 42 k.p. może bowiem także prowadzić do definitywnego rozwiązania stosunku pracy (wyrok SN z dnia 17.09.2007 r., III PK 36/07).

Udział w głosowaniu nad uchwałą bezpośrednio zainteresowanego

Zgodnie z art. 25a u.s.g., radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego.

W kontekście wskazanych uregulowań wskazać należy, że pod pojęciem interesu prawnego rozumieć należy osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (tak np. wyrok NSA z 09.04.2013 r., I OSK 124/13).

Interesu prawnego radnego gminy w sprawie podejmowania przez radę gminy uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody bądź odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie z takim radnym stosunku pracy łączącego go z określonym pracodawcą upatrywać należy w materialonoprawnych przepisach k.p., stanowiącym jedno ze źródeł prawa w zakresie nawiązywania (i rozwiązywania) stosunków pracy.

Z uwagi na obowiązujący art. 25a u.s.g. nie ulega wątpliwości, że w przypadku głosowania nad uchwałą zezwalającą lub odmawiającą zgody na rozwiązanie stosunku pracy, radny winien wyłączyć się z głosowania. Sytuację takiego radnego przyrównać można do radnego gminy, wobec którego rada gminy podejmuje uchwałę o stwierdzeniu wygaśnięcia jego mandatu. Wobec takich sytuacji, w orzecznictwie ugruntował się jednolity pogląd, zgodnie z którym przepis art. 25a u.s.g. dotyczy wszelkich aktów podejmowanych przez radę gminy lub komisję (wyrok NSA z 11.01.2012 r., I OSK 2006/11). Wykonując nałożone obowiązki, radny jest jak najbardziej zobowiązany do brania udziału w pracach rady, a więc powinien być zawiadomiony o sesji rady, w której ma prawo czynnego uczestniczenia, za wyjątkiem głosowania we własnej sprawie (np. wyrok NSA z 10.03.2008 r., II OSK 1814/07; wyrok NSA z 17.05.2013 r., I OSK 115/13). Nie ma bowiem znaczenia wynik głosowania i rozważania czy udział radnego miał, czy nie miał wpływu na ostateczny wynik i podjęcie uchwały. Wystarczające do wyłączenia radnego jest to, że przedmiot głosowania go dotyczy (wyrok NSA z 9.04.2013, I OSK 115/13).

Rozwiązanie stosunku pracy bez zgody rady będzie niezgodne z prawem

Powyższe rozważania skłaniają do wniosku, że pracodawcę obowiązuje zakaz rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem pełniącym równocześnie funkcję radnego gminy (odpowiednio powiatu i województwa) bez zgody wyrażonej przez radę gminy w podjętej uchwale. Niezgodne z prawem będzie także rozwiązanie z radnym stosunku pracy wbrew odmowie wyrażenia zgody przez radę gminy. W sytuacji rozwiązania przez pracodawcę stosunku pracy wbrew dyspozycjom zawartym w art. 25 u.s.g. radny-pracownik skorzystać będzie mógł z uprawnień przewidzianych w art. 45 k.p. i żądać orzeczenia przez sąd powszechny o bezskuteczności wypowiedzenia, a jeżeli umowa uległa już rozwiązaniu - o przywróceniu pracownika do pracy na poprzednich warunkach albo o odszkodowaniu. Jak jednak stwierdził Sąd Najwyższy „za sprzeczne z zasadami współżycia społecznego uznane może zostać żądanie przez pracownika odszkodowania z tytułu rozwiązania umowy o pracę za wypowiedzeniem bez zwrócenia się do rady gminy o wymaganą zgodę, jeżeli pracownik, będąc radnym nie poinformował o tym pracodawcy. Żądanie takie będzie uznane za sprzeczne ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa, jeżeli takie wypowiedzenie było uzasadnione okolicznościami niezwiązanymi z wykonywaniem mandatu radnego”. (wyrok SN z dnia 13.06.2007 r., II PK 329/06).

Istnieją wyjątki

Wskazać należy, że wyrażona w art. 25 ust. 2 u.s.g. dodatkowa ochrona trwałości stosunku pracy radnego doznaje także wyjątków i nie znajduje zastosowania w przypadku rozwiązania stosunku pracy w ramach grupowych zwolnień z przyczyn określonych w ustawie z dnia 13 marca 2003 r., o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników (Dz. U. z 2003 r., Nr 90, poz. 844), bądź w przypadku ogłoszenia upadłości lub likwidacji danego pracodawcy (art. 41¹ ust. 1 k.p.).

Szczególna ochrona także w pozostałych ustawach samorządowych

Szczególna ochrona stosunku pracy radnego dotyczy także radnych powiatowych i radnych sejmiku województwa. Pozostałe ustawy samorządowe zawierają analogiczne uregulowania do wskazanego art. 25 ust. 2 u.s.g. uregulowania.

W ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 595) jest to art. 22 ust 2, zgodnie z którym rozwiązanie stosunku pracy z radnym wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada obowiązana jest także odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy w sytuacji, gdy podstawą jego rozwiązania będą zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Z kolei art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 596) o samorządzie województwa wskazuje, że rozwiązanie stosunku pracy z radnym wymaga uprzedniej zgody sejmiku województwa. Treść przywołanych przepisów jest więc analogiczna do przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Powyższe rozważania dotyczące art. 25 ust. 2 u.s.g. można więc zastosować również do przepisów pozostałych ustaw samorządowych.