Obserwuj

Bądź na bieżąco z prawem samorządowym. Zamów bezpłatny cotygodniowy newsletter.






Działy:
  • Gospodarka komunalna

    W dziale "GOSPODARKA KOMUNALNA" publikowane są artykuły dotyczące spółek komunalnych oraz zakładów budżetowych, jak również artykuły dotyczące poszczególnych działów gospodarki komunalnej, w tym gospodarki odpadami komunalnymi, gospodarki wodno-ściekowej, transportu publicznego.

  • Podatki

    W dziale "PODATKI" publikowane są artykuły dotyczące podatków i opłat publicznoprawnych, m.in. dotyczące podatku VAT, podatku od nieruchomości, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i innych.

  • Finanse publiczne

    W dziale "FINANSE PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące szeroko pojmowanych zagadnień związanych z finansami publicznymi, m.in. artykuły dotyczące dochodów jednostek samorządu terytorialnego oraz dyscypliny finansów publicznych.

  • Zamówienia publiczne

    W dziale "ZAMÓWIENIA PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące problematyki zamówień publicznych, m.in. dotyczące sytuacji podmiotów komunalnych w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Prezentowane są także najnowsze orzeczenie KIO oraz sądów w zakresie prawa zamówień publicznych.

  • Prawo cywilne

    W dziale "PRAWO CYWILNE" publikowane są artykuły dotyczące zagadnień cywilnoprawnych, m.in. umów oraz sporów przed sądami powszechnymi, których stroną są podmioty komunalne.

  • Nieruchomości

    W dziale "NIERUCHOMOŚCI" publikowane są artykuły dotyczące nieruchomości komunalnych oraz spraw związanych z innymi nieruchomościami, w których występują organy samorządu terytorialnego. Artykuły dotyczą w szczególności gospodarki nieruchomościami i planowania przestrzennego.

  • Procedury administracyjne

    W dziale "PROCEDURY ADMINISTRACYJNE" publikowane są artykuły dotyczące procedur, które prowadzone są przez organy samorządu terytorialnego. W szczególności artykuły dotyczą ogólnej procedury administracyjnej (KPA - Ordynacja podatkowa), procedury sądowoadministracyjnej, procedury uchwałodawczej oraz dostępu do informacji publicznej.

  • Ustrój

    W dziale "USTRÓJ" publikowane są artykuły dotyczące ustroju podmiotów komunalnych, w tym zagadnienia dotyczące statusu prawnego organów jednostek samorządu terytorialnego, związków międzygminnych czy radnych.

  • Inne

    W dziale "INNE" publikowane są artykuły związane z funkcjonowaniem podmiotów komunalnych, które ze względu na swoją tematykę nie zostały zakwalifikowane do innych kategorii.

19.08.2013

Co w zamian za opłatę śmieciową - kontrowersyjne orzeczenia WSA

UWAGA: TEN ARTYKUŁ MA WIĘCEJ NIŻ 3 MIESIĄCE.
SPRAWDŹ AKTUALNY STAN PRAWNY LUB SKONTAKTUJ SIĘ Z AUTOREM.
drukuj mail Share

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj

Dyskusyjne orzeczenia WSA w Opolu dotyczące nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi mogą stać się zarzewiem kolejnych sporów.

Artykuł dostępny jest dla zarejestrowanych użytkowników

Dyskusyjne orzeczenia WSA w Opolu dotyczące nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi mogą stać się zarzewiem kolejnych sporów.

Spełniająca się przepowiednia

Prawnicy czasami potrafią przepowiadać przyszłość. Przykładem tego typu przepowiedni może być mój majowy artykuł pt. „W śmieciowym labiryncie”. Przepowiadałem, w nim iż wkrótce problemy z tzw. „rewolucją śmieciową” będą miały sądy administracyjne, które rozpatrując skargi na samorządowe uchwały dotyczące nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi zmuszone będą zmierzyć się z niejasnymi przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach [dalej: ucpg].  Pisałem wówczas, iż „przynajmniej w pierwszym okresie utrudni ono [orzecznictwo sądów administracyjnych – przyp. M.K.]  gminom znalezienie bezpiecznego wyjścia z labiryntu stworzonego przez ustawodawcę.”. Jednocześnie wielokrotnie wróżyłem, iż w szeregu przypadków uchwały „śmieciowe” będą zaskarżane do sądu przez spółdzielnie mieszkaniowe, które w sposób szczególny mogą być zainteresowane kwestionowaniem przyjętych rozwiązań. O ile bowiem w przypadku osób fizycznych spór toczyłby się pośrednio (w przypadku skarg na uchwały) bądź bezpośrednio (w przypadku skarg na decyzje) o kilka czy kilkadziesiąt złotych, o tyle w przypadku spółdzielni mieszkaniowych w grę wchodzą zdecydowanie wyższe kwoty.

Gminny system z limitami

Przykładem spełnienia się obu moich przepowiedni mogą być dwa nieprawomocne orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w których stwierdzono nieważność uchwał dotyczących nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi podjętych przez jedną z rad gmin z województwa opolskiego. Obie sprawy zostały zainicjowane skargami spółdzielni mieszkaniowej, które zostały wniesione po bezskutecznym wezwaniu rady gminy do usunięcia naruszenia prawa.

Pierwszy z wyroków, wydany w dniu 11 lipca 2013 roku (sygn. II SA/Op 203/13) dotyczy uchwały w sprawie określenia rodzaju dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów oraz wysokości cen za te usługi (por. art. 6r ust. 4 ucpg). Drugi wyrok, z dnia 30 lipca 2013 roku (sygn. II SA/Op 202/13), stwierdza natomiast nieważność uchwały w sprawie określenia sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów (por. art. 6r ust. 3 ucpg).

W gminie, w której podjęto obie zakwestionowane przez Sąd uchwały, wprowadzono system zakładający, iż w zamian za uiszczaną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina odbierze zmieszane odpady komunalne w ilości nie przekraczającej minimalnej pojemności pojemników i worków przewidzianych dla danego rodzaju nieruchomości, wynikającej z obowiązującego regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie. Wprowadzono także limity odbioru niektórych frakcji odpadów zbieranych selektywnie (np. przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego). Limity dotyczyły także tzw. „odpadów surowcowych” odbieranych od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, na których powstają odpady komunalne. Analogicznych limitów nie wprowadzono natomiast dla tzw. „odpadów surowcowych”  zbieranych na terenie nieruchomości zamieszkałych. W przypadku przekroczenia określonych przez radę gminy limitów odpadów komunalnych właściciel nieruchomości, na której powstały odpady, ponosić miał koszt ich odbioru przez przedsiębiorcę wpisanego do rejestru działalności regulowanej prowadzonego przez gminę. Jednostkowe koszty odbioru określono w uchwale o rodzaju dodatkowych usług świadczonych przez gminę.

Dyskusyjna interpretacja

Powyższe rozwiązania zostały zakwestionowane przez WSA w Opolu. Zdaniem Sądu „delegacja ustawowa zawarta w art. 6 r ust. 3 ustawy nie upoważnia rady gminy do limitowania ilości odpadów komunalnych odbieranych od właściciela nieruchomości. (…) delegacja do uchwalania szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych przewiduje obligatoryjne określenie ilości odpadów komunalnych odbieranych od właściciela ale zapis taki nie oznacza prawa uchwalenia, że za ustaloną opłatę usługa odbioru dotyczyć będzie «ilości nie przekraczającej minimalnej pojemności pojemników i worków» (…), a w wypadku przekroczenia takiej ilości (…) gmina ustali dalszą opłatę za dodatkowe usługi w rozumieniu art. 6r ust. 4 ustawy.” (por. II SA/Op 202/13). W ocenie Sądu prawidłowo skalkulowana stawka opłaty za gospodarowanie odpadów komunalnych powinna pozwolić na sfinansowanie odbioru wszystkich odpadów powstających na danej nieruchomości. Jednocześnie WSA w Opolu przyjął, iż „W rozumieniu art. 6r ust. 4 ustawy nie chodzi o usługi «odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów», gdyż usługa ta jest - w rozumieniu ustawy - obowiązkiem gminy, co wynika z art. 6c ust. 1 ustawy i na zasadzie art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g., stanowi zadanie własne gminy obejmujące sprawy z zakresu utrzymania czystości i porządku. Gminy zostały zobowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych. Obowiązkiem gminy jest zapewnienie odbioru odpadów komunalnych, zatem odbiór odpadów jest świadczeniem obligatoryjnym (usługą obligatoryjną) gminy, za które pobierana jest opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stanowiąca należność publicznoprawną. Natomiast szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów określa rada gminy (art. art. 6r ust. 3 ustawy).”. W konsekwencji w ocenie Sądu „Ustawodawca stworzył gminie możliwość wprowadzenia dodatkowej usługi – poza odbiorem odpadów – w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów. [wytł. M.K.]” (sygn. II SA/Op 203/13).

Z limitem czy bez limitu?

Analizowane orzeczenia budzą liczne wątpliwości wynikające zarówno z literalnej wykładni przepisów ucpg, jak i z ich analizy systemowej.

Po pierwsze wskazać należy, iż żaden z przepisów ucpg nie obliguje gminy do odbioru wszystkich odpadów powstających na terenie gminy czy konkretnej nieruchomości. Zadaniem gminy jest objęcie wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi (por. art. 3 ust. 1 pkt 1 ucpg), co nie jest równoznaczne z odbiorem każdej ilości odpadów. Podkreślić należy, iż w ramach tego samego zadania mieści się zarówno odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych z nieruchomości niezamieszkałych, na których powstają odpady komunalne (w przypadku podjęcia uchwały na podstawie art. 6c ust. 2 ucpg), jak i kontrola samodzielnego zapewnienia odbioru odpadów z tego typu nieruchomości (przy braku uchwały podjętej na podstawie art. 6c ust. 2 ucpg).

Po drugie art. 6r ust. 3 ucpg jednoznacznie wskazuje, iż rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności ilość odpadów komunalnych odbieranych od właściciela nieruchomości, częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Podkreślić przy tym należy, iż zgodnie z Zasadami Techniki Prawodawczej na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jeden akt prawa miejscowego, który wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu (por. § 119 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej). W konsekwencji rada gminy obligatoryjnie musi określić ilość odpadów komunalnych odbieranych od właściciela nieruchomości. W przeciwnym razie istnieje ryzyko stwierdzenia nieważności „niekompletnej” uchwały. Wykładnia zaprezentowana przez WSA w Opolu w analizowanych orzeczeniach prowadzi do wniosku, iż określenie ilości odpadów komunalnych odbieranych od właściciela nieruchomości jako element delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego nie ma żadnego znaczenia, bowiem gmina może określić w uchwale wyłącznie, iż odbierze każdą ilość odpadów. Oznaczałaby to, iż przedmiotowy fragment przepisu byłby normatywnie zbędny, gdyż bez względu na jego zamieszczenie w uchwale skutek byłby zawsze ten sam – odbiór każdej ilości odpadów. Ten z kolei wniosek negowałby założenie o racjonalności prawodawcy, który dążąc do zwięzłości tekstu prawnego nie zamieszcza w nim wyrażeń niemających znaczenia normatywnego.

Podobnie wykładnia zaprezentowana przez Sąd neguje literalną wykładnię art. 6r ust. 4 ucpg, który wprost upoważnia fakultatywnie radę gminy do określenia w drodze uchwały będącej aktem prawa miejscowego rodzaju dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów oraz wysokość cen za te usługi. Wbrew zatem twierdzeniom Sądu przepis ten nie wyłącza możliwości uznania za usługę dodatkową odbioru odpadów w ilości przekraczającej limit. Co więcej rozwiązanie takie jest w pełni uzasadnione w przypadku wprowadzenia limitacji odbioru odpadów w uchwale podjętej na podstawie art. 6r ust. 3 ucpg. Innymi słowy obie te uchwały winny tworzyć spójny system stanowiący podstawę gospodarki odpadami komunalnymi w gminie.

Po trzecie wątpliwości budzić mogą rozważania Sądu dotyczące kalkulacji stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Rada gminy podejmując uchwałę w tym zakresie zobowiązana jest wziąć pod uwagę: 1)   liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę; 2)   ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych; 3)   koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2; 4)   przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo (art. 6k ust. 2 ucpg). Jednocześnie zgodnie z art. 6r ust. 2 ucpg z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty: 1)   odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych; 2)   tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych; 3)   obsługi administracyjnej tego systemu. Co więcej gmina zobligowana jest dokonywać corocznej analizy stanu gospodarki odpadami komunalnymi, w celu weryfikacji możliwości technicznych i organizacyjnych gminy w tym m.in. ilości odpadów komunalnych wytwarzanych na terenie gminy. Z  przepisów tych wynika, iż kalkulacja stawki oparta jest na konkretnej ilości odpadów, która skorelowana jest z ilością mieszkańców gminy. Innymi słowy kalkulując stawkę rada gminy, bazując na posiadanych informacjach, przewiduje, iż każdy mieszkaniec wytworzy konkretną ilość odpadów, którą należy od niego odebrać i zagospodarować. Wprowadzenie limitu odbieranych odpadów jest formą wyartykułowania jednego z założeń leżących u podstaw kalkulacji stawki opłaty. Jest to tym istotniejsze, iż należność za gospodarowanie odpadami, wbrew potocznym określeniom, nie jest podatkiem, lecz opłatą publicznoprawną. Podstawowa różnica pomiędzy obiema kategoriami danin publicznych sprowadza się do tego, że „opłata pobierana jest w związku z konkretnymi czynnościami organów państwowych lub samorządowych, bądź też za konkretne usługi. Jest zatem indywidualną zapłatą za zindywidualizowane świadczenia. Oznacza to, że jej wyróżnikiem w porównaniu do podatku jest ekwiwalentność świadczeń. Ponoszący opłatę otrzymuje indywidualną korzyść.” (A. Gomułowicz, Pojęcie podatku [w:] A. Gomułowicz, J. Małecki, Podatki i prawo podatkowe, Warszawa 2006, s. 131).

Powyższe uwagi korespondują z wyrażanym w piśmiennictwie poglądem, iż „odpowiednikiem” zawieranych przed 1 lipca 2013 roku umów na odbiór odpadów komunalnych są obecnie uchwała w sprawie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz uchwała w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Uchwały te „zawierają” kluczowe elementy wcześniejszych umów: zakres świadczonych usług oraz związane z tym wynagrodzenie. Tak jak przed 1 lipca 2013 roku przedsiębiorca odbierał w zamian za określone wynagrodzenie określoną ilość odpadów, tak teraz w zamian za określoną stawkę odbierana jest określona ilość odpadów.

Jednocześnie należy zwrócić uwagę, iż właściciele nieruchomości, którzy z uwagi na swoje uwarunkowania ekonomiczne, mogą pozwolić sobie na wytworzenie większej ilości odpadów (co z reguły wynika z większego stopnia konsumpcji) powinni ponosić zwiększone w tym zakresie obciążenia związane z odbiorem i zagospodarowaniem odpadów komunalnych. W przeciwnym bowiem razie koszty z tym związane zostaną pokryte przez wszystkich właścicieli nieruchomości.

Po czwarte wprowadzenie limitów odbioru niektórych frakcji odpadów, zwłaszcza odpadów zmieszanych, przy jednoczesnym braku limitów na szczególnie istotne frakcje odpadów zbieranych selektywnie (odpadów, co do których gminy zobligowane są osiągnąć określone  poziomy recyklingu i przygotowania do ponownego użycia) może przynieść pozytywne efekty. Właściciele nieruchomości motywowani są bowiem dodatkowo do prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów. Każdemu z nich zależeć bowiem będzie, aby nie przekroczyć limitu odbioru odpadów określonego przez gminę. Sposobem zmieszczenia się w tym limicie będzie ograniczenie ilości odpadów zmieszanych, to zaś nastąpić może przez większą selekcję odpadów, których odbiór nie będzie wiązał się ze zwiększonymi kosztami.

Po piąte należy zwrócić uwagę na możliwość „rozregulowania” gminnego systemu gospodarki odpadami komunalnymi w przypadku przyjęcia tezy o braku możliwości jakiejkolwiek limitacji odpadów. Tezę tę bowiem należałoby na równi odnieść do wszystkich frakcji odpadów. W konsekwencji należałoby zanegować możliwość wprowadzania limitów odpadów nie tylko odbieranych od właścicieli nieruchomości, ale także oddawanych do punktów selektywnej zbiórki odpadów. To zaś oznaczałoby, iż mogłyby tam trafiać odpady inne niż komunalne (np. gruz budowlany pochodzący z „dużych” robót budowlanych) – system mógłby stać się nieszczelny.

Czekając na prawomocny wyrok

Oba analizowane w niniejszym artykule orzeczenia są nieprawomocne. Najprawdopodobniej zostaną one zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który będzie musiał się zmierzyć z przedmiotowym zagadnienie. Prawomocne wyroki w tej sprawie w sposób istotny mogą wpłynąć na przyszłą linię orzeczniczą, zarówno sądów administracyjnych jak i organów nadzoru. Należy jednakże pamiętać, iż nawet prawomocne orzeczenia NSA mogą nie zakończyć sporu w tym zakresie. Wielokrotnie niejasne przepisy skutkowały rozbieżnym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. w zakresie charakteru zarządzeń organów wykonawczych gmin określających wymogi, jakie musieli spełniać przedsiębiorcy chcący wykonywać określony rodzaj działalności). Gminom, które zdecydowały się wprowadzić limitację odpadów pozostaje cierpliwie czekać na wykształcenie się linii orzeczniczej, mając przy tym na względzie, iż linia ta może kształtować się w oparciu o analizę ich uchwał. Nie sposób bowiem przewidzieć, kto i kiedy zaskarży do sądu kolejne uchwały. Gminy podejmujące się optymalizacji funkcjonującego systemu muszą się liczyć z ryzykami prawnymi dotyczącymi limitacji odpadów odbieranych w zamian za opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Jeśli interesuje Cię ta tematyka i potrzebujesz wsparcia merytorycznego, czytaj dalej

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj

Autor artykułu

Maciej Kiełbus

Partner Zarządzający, prawnik w ZIEMSKI&PARTNERS Kancelaria Prawna Kostrzewska, Kołodziejczak i Wspólnicy w Poznaniu, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, w szczególności prawa samorządu terytorialnego oraz prawa odpadowego

Więcej z Praktyki §

Wydarzenia PDS

  • Brak nadchodzących wydarzeń
Więcej wydarzeń

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj