UWAGA: Artykuł dotyczy Uchwały NSA z dnia 24.06.2013 r. o sygn. I FPS 1/13

Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie będąc źródłem prawa odgrywają ogromną rolę w jego interpretacji, wpływając w sposób istotny na codzienne funkcjonowanie jednostek samorządu terytorialnego.

Elektryzujące uchwały NSA

W ostatnich dniach środowisko samorządowe zostało zelektryzowane najnowszą uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego [dalej: NSA] z dnia 24 czerwca 2013 roku (sygn. I FPS 1/13), w której przyjęto, iż w świetle art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 54, poz. 535 ze zm.) gminne jednostki budżetowe nie są podatnikami podatku od towarów i usług. [więcej o uchwale w artykule M. Kostrzewy : Jednostki budżetowe NIE SĄ podatnikami VAT]

Uchwała ta w sposób istotny może wpłynąć na sytuację finansową wielu gmin w Polsce. Nie jest to jednak pierwsza uchwała NSA wywierająca istotny wpływ na sytuację jednostek samorządu terytorialnego. Wyłącznie przykładowo przywołać można uchwałę NSA z dnia 13 listopada 2012 roku (sygn. I OPS 3/12), w której określono, iż w postępowaniu przed sądem administracyjnym, w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art.. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. nr 270 ze zm.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. Podobnie interesująca jest uchwała NSA z dnia 15 czerwca 2011 roku (sygn. I OPS 1/11), która na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zrównała sobotę z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a.

Łącznie od wejścia w życie nowych przepisów regulujących postępowanie przed sądami administracyjnymi, (tj. od 1 stycznia 2004 roku) zapadły 173 uchwały NSA. Do tego należy doliczyć bogaty dorobek uchwałodawczy powstały na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów.

Kto i kiedy podejmuje uchwały

Naczelny Sąd Administracyjny posiada kompetencję do podejmowania dwojakiego rodzaju uchwał:

1. mających na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (tzw. uchwały abstrakcyjne);
2. zawierających rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej (tzw. uchwały konkretne).

Uchwały abstrakcyjne podejmowane są na wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prokuratora Generalnego, Rzecznika Praw Obywatelskich lub Rzecznika Praw Dziecka. Oznacza to, iż organy jednostek samorządu terytorialnego ani ich organizacje (ogólnopolskie czy regionalne) nie posiadają kompetencji do zainicjowania postępowania uchwałodawczego. Podmioty te mogą co najwyżej wystąpić do jednego z ww. organów z wnioskiem o podjęcie przez niego stosownych działań mających na celu doprowadzenie do podjęcia uchwały przez NSA. Podmioty te nie są jednakże związane wpływającymi do nich wnioskami. Przykładem uchwały podjętej w tym trybie może być uchwała z dnia 15 czerwca 2011 roku (sygn. I OPS 1/11) dotycząca sobót, która została podjęta na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich.

Uchwały konkretne podejmowane są z kolei na wniosek składu orzekającego sprawę, w trakcie której wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości. Z taką właśnie sytuacją mieliśmy do czynienia w przypadku uchwały z dnia 24 czerwca 2013 roku (sygn. I FPS 1/13), która została podjęta na wniosek  składu orzekającego Izby Finansowej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który rozpatrywał skargi kasacyjne Gminy Wrocław od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wr 1147/11 i I SA/Wr 1148/11 na interpretacje indywidualne Ministra Finansów w przedmiocie podatku od towarów i usług.

Uchwały mogą być podejmowane w składzie siedmiu sędziów (taki charakter miała np. uchwała I FPS 1/13) całej Izby lub w pełnym składzie. Przykładem uchwały pełnego składu NSA może być uchwała z dnia 26 października 2009 roku (sygn. I OPS 10/09), przy podejmowaniu której uczestniczyło 56 sędziów NSA (sic!). Uchwała ta dotyczyła wnoszenia skarg kasacyjnych do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Jaka jest moc uchwał NSA?

Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowią źródła prawa, w konsekwencji czego nie mogą być bezpośrednią podstawą podejmowania jakichkolwiek działań przez organy samorządu terytorialnego. Nie są one także wprost wiążące dla podmiotów samorządowych. Ich wpływ na funkcjonowanie jednostek samorządu terytorialnego ma charakter pośredni.

Uchwały te są bowiem wiążące dla składów orzekających w wojewódzkich sądach administracyjnych oraz w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, ma obowiązek przedstawić powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. W takim przypadku skład siedmiu sędziów, skład Izby lub pełny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego podejmuje ponowną uchwałę. Jeżeli skład jednej Izby Naczelnego Sądu Administracyjnego (obecnie funkcjonują Izby: Finansowa, Gospodarcza i Ogólnoadministracyjna) wyjaśniający zagadnienie prawne nie podziela stanowiska zajętego w uchwale innej Izby, ma obowiązek przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia pełnemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Dodatkowo uchwała konkretna jest wiążąca w danej sprawie, co oznacza, iż skład orzekający, który wystąpił z wnioskiem o jej podjęcie zobligowany jest zastosować się do jej treści.

Powyższe oznacza, iż jednostki samorządu terytorialnego, podejmując swoje działania muszą liczyć się z tym, iż w sytuacji gdy ich sprawa trafi do wojewódzkiego sądu administracyjnego lub Naczelnego Sądu Administracyjnego, ten będzie związany wykładnią przepisów zawartą w uchwale NSA. Niezwykle rzadko zdarza się bowiem sytuacja występowania z wnioskiem o ponowne podjęcie uchwały. Sytuacje takie mają jednak miejsce sporadycznie.

Przykładowo, jeżeli organy prowadzące postępowanie administracyjne uznają, iż bieg terminu procesowego (np. na wniesienie odwołania od decyzji) upływa w sobotę, a w konsekwencji czynność podjęta w poniedziałek jest czynnością dokonaną po terminie, muszą liczyć się z negatywnym rozstrzygnięciem powstałego sporu przez sąd administracyjny. Sąd ten, kierując się uchwałą z dnia 15 czerwca 2011 roku (sygn. I OPS 1/11) zobligowany będzie uznać, iż sobota jest dniem równorzędnym dniowi ustawowo wolnemu od pracy, a w konsekwencji, iż ostatni dzień terminu przypada na poniedziałek.

Odrębnym zagadnieniem pozostaje wpływ uchwał na działalność podmiotów publicznych związany z autorytetem, jakim cieszą się sędziowie NSA oraz ich wysokim poziomem merytorycznym. W konsekwencji w większości przypadków nie sposób odmówić słuszności podnoszonym przez nich argumentom, aczkolwiek i w tym zakresie zdarzają się wyjątki. Niektóre uchwały i zawarte w nich tezy mają charakter dyskusyjny, o czym świadczą sporadycznie występujące sytuacje związane ze zmianą stanowisk prezentowanych w uchwałach NSA.

Czas pokaże jak w tym zakresie zostanie oceniona uchwała NSA z dnia 24 czerwca 2013 roku (sygn. I FPS 1/13) dotycząca braku statusu podatnika podatku od towarów i usług po stronie gminnych jednostek budżetowych. 

Więcej na temat uchwały NSA z dnia 24 czerwca 2013 roku (sygn. I FPS 1/13) w artykule M. Kostrzewy : Jednostki budżetowe NIE SĄ podatnikami VAT. Więcej na temat uchwały NSA z dnia 24 czerwca 2013 roku (sygn. I FPS 1/13) w artykule M. Kostrzewy : Jednostki budżetowe NIE SĄ podatnikami VAT