Obserwuj

Bądź na bieżąco z prawem samorządowym. Zamów bezpłatny cotygodniowy newsletter.






Działy:
  • Gospodarka komunalna

    W dziale "GOSPODARKA KOMUNALNA" publikowane są artykuły dotyczące spółek komunalnych oraz zakładów budżetowych, jak również artykuły dotyczące poszczególnych działów gospodarki komunalnej, w tym gospodarki odpadami komunalnymi, gospodarki wodno-ściekowej, transportu publicznego.

  • Podatki

    W dziale "PODATKI" publikowane są artykuły dotyczące podatków i opłat publicznoprawnych, m.in. dotyczące podatku VAT, podatku od nieruchomości, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i innych.

  • Finanse publiczne

    W dziale "FINANSE PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące szeroko pojmowanych zagadnień związanych z finansami publicznymi, m.in. artykuły dotyczące dochodów jednostek samorządu terytorialnego oraz dyscypliny finansów publicznych.

  • Zamówienia publiczne

    W dziale "ZAMÓWIENIA PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące problematyki zamówień publicznych, m.in. dotyczące sytuacji podmiotów komunalnych w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Prezentowane są także najnowsze orzeczenie KIO oraz sądów w zakresie prawa zamówień publicznych.

  • Prawo cywilne

    W dziale "PRAWO CYWILNE" publikowane są artykuły dotyczące zagadnień cywilnoprawnych, m.in. umów oraz sporów przed sądami powszechnymi, których stroną są podmioty komunalne.

  • Nieruchomości

    W dziale "NIERUCHOMOŚCI" publikowane są artykuły dotyczące nieruchomości komunalnych oraz spraw związanych z innymi nieruchomościami, w których występują organy samorządu terytorialnego. Artykuły dotyczą w szczególności gospodarki nieruchomościami i planowania przestrzennego.

  • Procedury administracyjne

    W dziale "PROCEDURY ADMINISTRACYJNE" publikowane są artykuły dotyczące procedur, które prowadzone są przez organy samorządu terytorialnego. W szczególności artykuły dotyczą ogólnej procedury administracyjnej (KPA - Ordynacja podatkowa), procedury sądowoadministracyjnej, procedury uchwałodawczej oraz dostępu do informacji publicznej.

  • Ustrój

    W dziale "USTRÓJ" publikowane są artykuły dotyczące ustroju podmiotów komunalnych, w tym zagadnienia dotyczące statusu prawnego organów jednostek samorządu terytorialnego, związków międzygminnych czy radnych.

  • Inne

    W dziale "INNE" publikowane są artykuły związane z funkcjonowaniem podmiotów komunalnych, które ze względu na swoją tematykę nie zostały zakwalifikowane do innych kategorii.

27.06.2013

Finansowanie prac nad projektem planu miejscowego przez prywatnych inwestorów

UWAGA: TEN ARTYKUŁ MA WIĘCEJ NIŻ 3 MIESIĄCE.
SPRAWDŹ AKTUALNY STAN PRAWNY LUB SKONTAKTUJ SIĘ Z AUTOREM.
drukuj mail Share

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj

Prace nad projektem planu miejscowego powinny być finansowane przez gminę. Możliwości ich finansowania przez prywatnych inwestorów są ograniczone.

Artykuł dostępny jest dla zarejestrowanych użytkowników

Prace nad projektem planu miejscowego powinny być finansowane przez gminę. Możliwości ich finansowania przez prywatnych inwestorów są ograniczone.

W celu uproszczenia i przyspieszenia procesu inwestycyjnego inwestorzy prywatni niejednokrotnie proponują gminom sfinansowanie albo partycypację w kosztach sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej również: mpzp, plan miejscowy). Najczęściej stosowanymi formami finansowania lub partycypacji są: darowizna środków pieniężnych, darowizna projektu planu miejscowego oraz trójstronne umowy pomiędzy gminą, inwestorem a wykonawcą projektu mpzp. Legalność takich działań budzi jednak wątpliwości, a same takie działania uznaje się za korupcjogenne.

Finansowanie planów miejscowych w świetle upzp

Zasady ponoszenia kosztów opracowania mpzp (bądź partycypowania w tych kosztach) wyraźnie ustala przepis art. 21 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – zwana dalej: u.p.z.p.). Koszty te, co do zasady obciążają budżet gminy, chyba że w planach miejscowych rozmieszczono inwestycje celu publicznego. Wówczas koszty sporządzenia mpzp pokrywane są z budżetów państwa, województwa albo powiatu w zależności od znaczenia (krajowego, wojewódzkiego, powiatowego) inwestycji celu publicznego. Sporządzenie mpzp może być, zgodnie z powołanym przepisem, sfinansowane przez inwestora prywatnego, w części, w jakiej plan jest bezpośrednią konsekwencją zamiaru realizacji przez tego inwestora inwestycji celu publicznego.

W świetle powyższych zapisów uzasadnione wątpliwości budzi, czy gminy mogą część, a nawet całość kosztów sporządzenia projektu planu miejscowego przerzucić na inwestorów realizujących inwestycje niebędące inwestycjami celu publicznego (np. elektrownie wiatrowe).

Przewodniczący Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych w piśmie z dnia 29 lipca 2011 r., skierowanym do ówczesnego Sekretarza Stanu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów Pani Julii Pitery, wskazał, że:

„(…) niedopuszczalna jest praktyka tzw. darowizn o ile łączą się one z zobowiązaniem gminy do podjęcia prac nad zmianą, czy też uchwaleniem nowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Darowizna jako świadczenie bezpłatne, nie może implikować żadnych zobowiązań po stronie obdarowanego, w tym do podjęcia prac nad danym dokumentem planistycznym i uwzględnieniem w nim interesów darczyńcy, nawet, jeżeli są one zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym. (…) Niedopuszczalne jest także preferowanie przez jednostki samorządowe wybranych podmiotów na etapie podejmowania prac planistycznych, poprzez zawieranie z nimi porozumień określających wzajemne relacje, w tym sposób finansowania tych prac, terminy itp.”

Podobne stanowisko zostało wyrażone w odpowiedzi na pytanie nr 3 interpelacji nr 3732 z 2 kwietnia 2012 roku posłów Gołojucha i Zawiślaka, skierowanej do ministra środowiska. Ówczesna podsekretarz stanu w Ministerstwie Środowiska stwierdziła, iż: „regulacja w zakresie finansowania sporządzania wyżej opisanych aktów planistycznych (miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studium – przyp. własny) ma charakter wyczerpujący i nie doznaje wyjątków. (…) W związku z tym należy stwierdzić, że korzystanie z innych niż wymienione w ustawie źródeł finansowania jakiejkolwiek czynności w procesie legislacyjnym dotyczącym aktów planistycznych jest działaniem nielegalnym. Dotyczy to także przyjmowania przez organy darowizn w postaci projektów dokumentów”.

Powyższe poglądy są spójne ze stanowiskiem podsekretarza stanu w Ministerstwie Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, który podpierając się orzecznictwem sądów administracyjnych, stwierdził, że nie jest zgodne z prawem ani przekazywanie na rzecz gminy darowizn w formie pieniężnej w celu sporządzenia mpzp, ani przekazywanie organom gminy, jako darowizn, gotowych projektów mpzp.

Również Ministerstwo Środowiska w piśmie z dnia 17 maja 2013 r. (sygn. DOPpek-076-21/19024/13/AS) skierowanym do Przewodniczącego Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych potwierdza wszystkie wyżej wspomniane argumenty przemawiające za zakazem finansowania prac nad projektem mpzp, dodając, iż powyższe zakazy dotyczą nie tylko finansowania prac nad projektem planu miejscowego, czy też projektem jego zmiany, ale również finansowania prac nad projektem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (bądź jego zmiany).

Wnoszenie gotowego projektu mpzp jako darowizny

Z przedstawionymi poglądami należy się zgodzić. Odnosząc się do wnoszenia przez prywatnych inwestorów gotowych projektów planów miejscowych jako darowizny wskazać należy, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., projekt mpzp sporządza wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Wnoszenie gotowego projektu, jako darowizny, jest działaniem niezgodnym z prawem, gdyż tylko wymienione organy mają kompetencję do opracowania projektu planu.

Umowy trójstronne między gminą, inwestorem a wykonawcą projektu mpzp

Wątpliwości budzi również praktyka zawierania umów trójstronnych, gdzie stronami są 1) gmina w osobie burmistrza albo rady, 2) wykonawca projektu oraz 3) inwestor. Umowy te najczęściej polegają na tym, że inwestor zamawia projekt mpzp i następnie wręcza go gminie jako darowiznę albo też gmina zamawia sporządzenie projektu planu, za którego sporządzenie płaci podmiot chcący postawić np. farmę wiatrową.

Takim praktykom od dłuższego czasu przygląda się Najwyższa Izba Kontroli, która w raportach pokontrolnych zaznacza, iż są one niezgodne z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli nie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego.

Inwestycja celu publicznego

Jak już wcześniej wspomniano, jedyna możliwość finansowania planu miejscowego przez prywatnych inwestorów, wiąże się z realizacją inwestycji celu publicznego i to tylko w tej części, w jakiej jest ten plan bezpośrednią konsekwencją zamiaru realizacji tej inwestycji. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odsyła przy definiowaniu pojęcia „inwestycji celu publicznego” do znaczenia nadanego mu przez art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm. – zwana dalej: u.g.n.).

Art. 6 u.g.n. zawiera katalog zamknięty inwestycji kwalifikowanych jako cele publiczne. I tak zgodnie z jego treścią celami publicznymi są:

  1. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji;
  2. wydzielenie gruntów pod linie kolejowe oraz ich budowa i utrzymanie;
  3. wydzielanie gruntów pod lotniska, urządzenia i obiekty do obsługi ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, oraz budowa i eksploatacja tych lotnisk i urządzeń;
  4. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń;
  5. budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania;
  6. budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę, regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymywanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego;
  7. opieka nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;
  8. ochrona Pomników Zagłady w rozumieniu przepisów o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady oraz miejsc i pomników upamiętniających ofiary terroru komunistycznego;
  9. budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych i obiektów sportowych;
  10. budowa i utrzymywanie obiektów oraz pomieszczeń niezbędnych do realizacji obowiązków w zakresie świadczenia usług powszechnych przez operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529), a także innych obiektów i pomieszczeń związanych ze świadczeniem tych usług;
  11. budowa i utrzymywanie obiektów oraz urządzeń niezbędnych na potrzeby obronności państwa i ochrony granicy państwowej, a także do zapewnienia bezpieczeństwa publicznego, w tym budowa i utrzymywanie aresztów śledczych, zakładów karnych oraz zakładów dla nieletnich;
  12. poszukiwanie, rozpoznawanie, wydobywanie złóż kopalin objętych własnością górniczą;
  13. zakładanie i utrzymywanie cmentarzy;
  14. ustanawianie i ochrona miejsc pamięci narodowej;
  15. ochrona zagrożonych wyginięciem gatunków roślin i zwierząt lub siedlisk przyrody;
  16. inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach.

Wyżej wymieniony zamknięty katalog inwestycji celu publicznego nie obejmuje, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, inwestycji służących wytwarzaniu energii elektrycznej. Tymczasem to właśnie inwestorzy działający w sektorze budowy tego rodzaju urządzeń są najbardziej zainteresowani finansowaniem prac nad sporządzeniem planów miejscowych.

Skutki finansowania mpzp przez prywatnego inwestora

Ocena zgodności z prawem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zdaniem sądów administracyjnych nie obejmuje sposobów ich finansowania. Legalność planu miejscowego, nie jest zatem zależna od tego, czy za jego sporządzenie zapłaci ta gmina, czy też prywatny inwestor zamierzający zrealizować na terenie gminy np. farmę wiatrową.

Sądy administracyjne wielokrotnie wskazywały, iż jeżeli sama procedura planistyczna jest zachowana, to metoda pokrycia przez nią kosztów jest jej „wewnętrzną kwestią” i nie może ona stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności mpzp.

Głośnym echem odbił się wyrok Sądu Okręgowego w Słupsku sprzed ponad dwóch lat (wyrok Sądu Okręgowego w Słupsku z 17 grudnia 2010 r., sygn. IV Ca 473/10), gdzie sąd uznał, że finansowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze środków prywatnych jest niezgodne z zasadami współżycia społecznego. Jednak takie sytuacje są rzadkością, ponieważ najczęściej ani prywatny inwestor, ani gmina nie mają interesu w tym, aby podważać ważność zawartych przez siebie porozumień.

Podsumowanie

Problem finansowania prac nad projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez prywatnych inwestorów zatacza coraz szersze kręgi. Zarzuty niezgodności z prawem są formułowanie nie tylko pod adresem tych, którzy wykładają własne środki na sporządzenie planu miejscowego, ale także tych, którzy w zamian za uchwalenie planu w odpowiednim kształcie proponują gminom darowizny rzeczowe, np. w postaci gruntów i budynków, bądź też sami takie gotowe projekty planów przekazują. Dopóki do polskiego porządku prawnego nie zostaną wprowadzone zapisy określające mechanizmy współpracy prywatnych inwestorów z podmiotami publicznymi, które posiadają władztwo planistyczne na danym obszarze, nie ma możliwości legalnego finansowania przez nich prac nad projektem planu miejscowego. Tego typu instrumenty występują w wielu państwach zachodnioeuropejskich w postaci np. umów urbanistycznych, czy też infrastrukturalnych, które pozwalają na finansowanie prac nad projektem planu miejscowego przez prywatnych inwestorów. Powołana w lipcu 2012 r. Komisja Kodyfikacyjna Prawa Budowlanego pracuje obecnie nad założeniami nowego Kodeksu budowlanego i ma między innymi rozważyć możliwość i sposoby wprowadzenia mechanizmów współpracy podmiotów publicznych z prywatnymi inwestorami. Prace nad nowym Kodeksem mają się zakończyć dopiero pod koniec 2014 r. w związku z czym nie należy się spodziewać w najbliższym czasie żadnych istotnych zmian w zakresie finansowania prac nad projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj

Autor artykułu

Mateusz Karciarz

prawnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, doktorant na WPiA UAM, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem prawa samorządowego

Więcej z Praktyki §

Wydarzenia PDS

  • Brak nadchodzących wydarzeń
Więcej wydarzeń

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj