Obserwuj

Bądź na bieżąco z prawem samorządowym. Zamów bezpłatny cotygodniowy newsletter.






Działy:
  • Gospodarka komunalna

    W dziale "GOSPODARKA KOMUNALNA" publikowane są artykuły dotyczące spółek komunalnych oraz zakładów budżetowych, jak również artykuły dotyczące poszczególnych działów gospodarki komunalnej, w tym gospodarki odpadami komunalnymi, gospodarki wodno-ściekowej, transportu publicznego.

  • Podatki

    W dziale "PODATKI" publikowane są artykuły dotyczące podatków i opłat publicznoprawnych, m.in. dotyczące podatku VAT, podatku od nieruchomości, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i innych.

  • Finanse publiczne

    W dziale "FINANSE PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące szeroko pojmowanych zagadnień związanych z finansami publicznymi, m.in. artykuły dotyczące dochodów jednostek samorządu terytorialnego oraz dyscypliny finansów publicznych.

  • Zamówienia publiczne

    W dziale "ZAMÓWIENIA PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące problematyki zamówień publicznych, m.in. dotyczące sytuacji podmiotów komunalnych w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Prezentowane są także najnowsze orzeczenie KIO oraz sądów w zakresie prawa zamówień publicznych.

  • Prawo cywilne

    W dziale "PRAWO CYWILNE" publikowane są artykuły dotyczące zagadnień cywilnoprawnych, m.in. umów oraz sporów przed sądami powszechnymi, których stroną są podmioty komunalne.

  • Nieruchomości

    W dziale "NIERUCHOMOŚCI" publikowane są artykuły dotyczące nieruchomości komunalnych oraz spraw związanych z innymi nieruchomościami, w których występują organy samorządu terytorialnego. Artykuły dotyczą w szczególności gospodarki nieruchomościami i planowania przestrzennego.

  • Procedury administracyjne

    W dziale "PROCEDURY ADMINISTRACYJNE" publikowane są artykuły dotyczące procedur, które prowadzone są przez organy samorządu terytorialnego. W szczególności artykuły dotyczą ogólnej procedury administracyjnej (KPA - Ordynacja podatkowa), procedury sądowoadministracyjnej, procedury uchwałodawczej oraz dostępu do informacji publicznej.

  • Ustrój

    W dziale "USTRÓJ" publikowane są artykuły dotyczące ustroju podmiotów komunalnych, w tym zagadnienia dotyczące statusu prawnego organów jednostek samorządu terytorialnego, związków międzygminnych czy radnych.

  • Inne

    W dziale "INNE" publikowane są artykuły związane z funkcjonowaniem podmiotów komunalnych, które ze względu na swoją tematykę nie zostały zakwalifikowane do innych kategorii.

04.06.2013

Nie ma nic za darmo? Czyli o użyczaniu nieruchomości gminnych słów kilka

UWAGA: TEN ARTYKUŁ MA WIĘCEJ NIŻ 3 MIESIĄCE.
SPRAWDŹ AKTUALNY STAN PRAWNY LUB SKONTAKTUJ SIĘ Z AUTOREM.
drukuj mail Share

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj

Przepisy prawa nie określają wprost zasad i trybu użyczania nieruchomości gminnych podmiotom zewnętrznym. Brak regulacji w tym zakresie może rodzić wątpliwości, co do swobody zawierania takich umów

Artykuł dostępny jest dla zarejestrowanych użytkowników

Gmina jako właściciel nieruchomości o szczególnym statusie prawnym

Gmina udostępniając nieruchomości, występuje w obrocie jako ich właściciel, nie zaś jako podmiot sprawujący władzę publiczną. W konsekwencji, uczestnicząc w różnego rodzaju transakcjach na rynku nieruchomości, gmina nie może wykorzystywać właściwych sobie władczych instrumentów działania - nie może zatem, np. nałożyć na nikogo obowiązku zakupu nieruchomości gminnej. Nie oznacza to jednak, że gminę obowiązują takie samy reguły rozporządzania nieruchomościami, jakie wiążą każdego innego właściciela. Nieruchomości gminne są bowiem nieruchomościami publicznymi i mają służyć realizacji zadań, jakie gminie przypisuje ustawa. W tym ujęciu nieruchomości gminy stanowią dobro wspólne i w pierwszej kolejności winny być wykorzystywane na rzecz członków wspólnoty lokalnej.

Ustawodawca dla zagwarantowania właściwego wykorzystania zasobu nieruchomości gminnych ograniczył swobodę ich udostępniania do użytku podmiotom zewnętrznym (tj. podmiotom posiadającym odrębną od gminy osobowość prawną). Do typowych obostrzeń w rozporządzaniu nieruchomościami gminnymi należą: konieczność uzyskania przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zgody rady gminy na zawarcie umowy mającej za przedmiot zbycie lub długoterminowane udostępnienie nieruchomości gminnej, zasada stosowania przetargowego trybu zawierania takich umów oraz konieczność zachowania szeregu wymogów proceduralnych poprzedzających udostępnienie nieruchomości gminnej, np. obowiązek opublikowania informacji o wprowadzeniu nieruchomości do obrotu.

Oddawanie nieruchomości gminnych w użyczenie

Jedną z form udostępniania nieruchomości gminnych jest jej użyczenie. Gmina, podobnie jak i każdy inny właściciel, może oddać nieruchomość stanowiącą jej własność w użyczenie innemu podmiotowi. Udostępnianie nieruchomości gminnych w drodze użyczenia, w przeciwieństwie do innych typowych form obrotu nieruchomościami gminnymi, takich jak dzierżawa czy najem, nie zostało objęte jednak wprost szczególnym reżimem prawnym ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy ustawy o samorządzie gminnym.

Brak uregulowania instytucji użyczenia nieruchomości gminnych w ww. ustawach może rodzić uzasadnione wątpliwości prawne, co do zasad i trybu udostępniania nieruchomości publicznych w tej właśnie formie. Istota tych wątpliwości sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wobec milczenia ustawodawcy, należy stosować w tym przypadku odpowiednio przepisy dotyczące innych form obrotu nieruchomościami rodzajowo podobnych (użyczenie jest w swej treści podobne do najmu), czy też stosować mniej restrykcyjne zasady ogólne dotyczące gospodarowania nieruchomościami gminnymi.

Dwie możliwe interpretacje przepisów

Za przyjęciem stanowiska o odpowiednim stosowaniu do użyczania nieruchomości gminnych przepisów dotyczących innych form obrotu przemawia charakter umowy użyczenia. W ramach użyczenia nieruchomość gminna oddawana jest w bezpłatne używanie bez uzyskania jakiegokolwiek ekwiwalentu po stronie gminy, w szczególności bez uzyskania wynagrodzenia za udostępnienie nieruchomości. Gmina oddając nieruchomość publiczną w użyczenie nie uzyskuje z tego tytułu żadnych bezpośrednich korzyści majątkowych. Pozostawienie swobodnemu uznaniu gminy możliwości nieodpłatnego rozporządzania nieruchomościami stanowiącymi dobro wspólne może rodzić wątpliwości. Wyłączenie zawierania umów użyczenia spod kontroli rady oraz zasady jawności i konkurencyjności udostępniania nieruchomości publicznych rodzi bowiem ryzyko korupcji. Wątpliwości, co do zasad i trybu zawierania umów użyczenia wzmacnia fakt, iż ustawodawca restrykcyjnie uregulował możliwość dokonywania przez gminę darowizny, która podobnie jak użyczenie, jest formą nieodpłatnego rozporządzenia nieruchomością. Charakter umowy użyczenia może zatem skłaniać do stosowania reguł wykładni per analogiam do przepisów traktujących o zawieraniu umów najmu i dzierżawy, a zatem reguł wykładni nakazującej zastosować do sytuacji nieregulowanych przez przepisy ustawy przepisów regulujących sytuacje rodzajowo podobne. Użyczenie, analogicznie jak najem i dzierżawa, jest umową cywilnoprawną, której treścią jest przekazanie rzeczy kontrahentowi do czasowego korzystania, stąd też można przyjmować, że przepisy dotyczące najmu i dzierżawy znajdować powinny odpowiednie zastosowanie do zawierania umów użyczenia.

Za przyjęciem natomiast drugiego z wcześniej wymienionych stanowisk, a zatem poglądu, zgodnie z którym do zawierania umów użyczenia stosuje się zasady ogólne dotyczące obrotu nieruchomościami gminnymi, przemawia zasada samodzielności majątkowej gminy. Gmina, jak każdy inny właściciel, dysponuje swoją własnością w granicach prawa. Granice te są dla gminy węziej zakreślone niż w odniesieniu do właściciela prywatnego, niemniej jednak tam gdzie takich szczególnych granic ustawa nie wyznacza, gmina działa na takich samych zasadach jak właściciel prywatny, co znajduje uzasadnienie w jej samodzielności majątkowej.

Za przyjęciem omawianego stanowiska przemawia dodatkowo argument o konieczności poszanowania podziału kompetencji pomiędzy organami samorządu gminnego. Zauważyć bowiem trzeba, że ograniczenia ustawowe przewidziane dla form obrotu nieruchomościami (np. najmu czy dzierżawy) oparte zostały na zasadzie uszczuplenia kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) na rzecz rady gminy (miasta). I tak, na przykład: wójt chcąc zawrzeć umowę najmu na okres dłuższy niż 3 lata musi uzyskać zgodę rady na zawarcie długoterminowej umowy najmu, podobnie rzecz się ma w odniesieniu do zawierania umów dzierżawy na okres dłuższy niż 3 lata w trybie bezprzetargowym, gdzie przed zawarciem umowy w tym trybie rada gminy musi wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego wyłonienia dzierżawcy przez wójta. Przyjęcie zatem stanowiska, iż do użyczania nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zawierania umów podobnych (np. umowy najmu) prowadziłoby do uszczuplenia kompetencji wójta na rzecz rady gminy.

 

Stanowisko sądów i przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego

Analiza orzecznictwa i piśmiennictwa pokazuje, że sądy i przedstawiciele doktryny skłaniają się do opowiedzenia za drugim z wyżej omówionych stanowisk, tj. za przyjęciem, że wobec milczenia ustawodawcy użyczenie objęte jest ogólnymi regułami gospodarowania nieruchomościami gminnymi.

W orzecznictwie przyjęto, że zawieranie umów użyczenia nieruchomości gminnych należy do czynności zwykłego zarządu, a tym samym stanowi czynność prawną leżącą w wyłącznej gestii organu wykonawczego1). Równocześnie sądy podkreślają, że skoro brak jest przepisów, które wymagałyby od wójta uzyskania uprzedniej zgody rady na oddanie nieruchomości w użyczenie, to pozyskanie takiej zgody nie jest wymagane2). Podkreśla się przy tym, że nie można tutaj konieczności uzyskania zgody rady doszukiwać się w stosowaniu analogii do innych uregulowań prawnych, bowiem takie działanie narusza ustalony ustawą podział kompetencji pomiędzy organami szczebla lokalnego3).

Zawarcie umowy użyczenia i sfera kształtowania warunków tej umowy pozostaje zatem, w ocenie sądów, w wyłącznej właściwości organu wykonawczego gminy. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) może zawrzeć umowę użyczenia z wybranym kontrahentem bez konieczności przeprowadzenia przetargu. Dla użyczenia nieruchomości nie musi także pozyskać uprzedniej zgody rady na oddanie nieruchomości gminnej w użyczenie.

Granica swobody wójta w użyczaniu nieruchomości gminnych

Poszukując granicy swobody wójta (burmistrza, prezydenta miasta), co do oddawania nieruchomości gminnych w użyczenie, należy spojrzeć na problematykę nieodpłatnego udostępniania dóbr publicznych podmiotom zewnętrznym z szerszej perspektywy.

Użyczenie nieruchomości gminnej przedsiębiorcy może okazać się formą preferencyjnego potraktowania jednego z podmiotów działających na rynku lokalnym przez władzę publiczną. Przedsiębiorca, któremu nieruchomość użyczono nie jest zobowiązany do uiszczenia żadnego świadczenia majątkowego na rzecz gminy, które w normalnych warunkach (np. umowy najmu czy dzierżawy) musiałby zapłacić za prawo korzystania z cudzej (gminnej) nieruchomości. Użyczenie nieruchomości może zatem stawiać przedsiębiorcę, na rzecz którego nieruchomość jest użyczana, w pozycji uprzywilejowanej względem innych przedsiębiorców działających na terenie gminy (tym którym nieruchomości nie udostępniono nieodpłatnie). Preferowanie oznaczonego przedsiębiorcy przez organy gminy może być uznane za przejaw niedozwolonej pomocy publicznej. Pomoc publiczna oznacza w uproszczeniu wsparcie konkretnego przedsiębiorcy z wykorzystaniem środków publicznych, które może prowadzić do zakłócenia konkurencji na rynku lub wymiany handlowej. Udzielanie pomocy publicznej jest co do zasady zabronione na terytorium Unii Europejskiej. Przepisy unijne przewidują w tym zakresie jedynie nieliczne wyjątki.

W związku z powyższym uznać trzeba, że ograniczeniem w swobodzie oddawania nieruchomości gminnych w użyczenie stanowią przepisy dotyczące pomocy publicznej. Takie podejście do oceny dopuszczalności oddania nieruchomości gminnej w użyczenia potwierdza ustawa o gospodarce nieruchomościami, która w art. 10 ust. 5 nakazuje stosowanie przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami stanowiącymi własność jednostek samorządu terytorialnego z zachowaniem przepisów o pomocy publicznej.

Pamiętać nadto trzeba, że oddając nieruchomość gminną w użyczenie wójt (burmistrz, prezydent miasta) związany jest zasadami prawidłowej gospodarki, zgodnie z którymi zarządzanie, korzystanie i rozporządzanie nieruchomościami gminnymi powinno być racjonalne i efektywne z punktu widzenia gminy jako właściciela oraz z punktu widzenia interesu społecznego4). Wymóg „dobrego gospodarowania” dotyczy udostępniania nieruchomości wszelkim podmiotom zewnętrznym, nie tylko przedsiębiorcom w rozumieniu przepisów unijnych. Dodatkowo rozporządzając nieruchomościami gminnymi wójt (burmistrz, prezydent miasta) związany jest zasadą gospodarności w dysponowaniu majątkiem publicznym. Zasada ta nakłada na niego obowiązek racjonalnego i celowego pożytkowania zasobów publicznych, w tym także nieruchomości publicznych.

Podsumowanie

To, na jakich zasadach i w jakim trybie użyczać nieruchomości gminne jest materią budzącą poważne wątpliwości prawne. Problematyka ta powinna zostać uregulowana wprost w ustawie o gospodarce nieruchomościami dla uniknięcia ryzyka niegospodarności i ryzyka korupcji w obrocie nieruchomości samorządowymi. Obecnie rekomendować winno się samorządom ostrożne sięganie po tę formę obrotu ze względu na brak ustawowego modelu oceny poprawności zawierania umów użyczenia, a co za tym idzie ryzyko zakwestionowania ich legalności przez organy kontroli.

Przypisy:

1) Zob. wyroki: WSA w Olsztynie, w wyroku z 7 października 2010 r., II SA/Ol 609/10 oraz WSA w Gorzowie  Wlkp., w wyroku z 29 września 2011 r., sygn. II SA/Go 601/11, dostępne w CBOSA.

2) Por. Wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/12, dostępny w CBOSA.

3) Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II SA/Go 601/11, dostępny
w CBOSA, zob. też wcześniejszy wyrok stawiający analogiczną tezę: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 693/08, dostępny w CBOSA.

4) Por. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz., red. G. Bieniek, Warszawa 2007, s. 42.

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj
DZIAŁY:
Nieruchomości

Autor artykułu

Anna Kudra-Ostrowska

prawnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, doktorant WPiA UAM, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem prawa samorządowego.

Więcej z Praktyki §

Wydarzenia PDS

Więcej wydarzeń

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj