Obserwuj

Bądź na bieżąco z prawem samorządowym. Zamów bezpłatny cotygodniowy newsletter.






Działy:
  • Gospodarka komunalna

    W dziale "GOSPODARKA KOMUNALNA" publikowane są artykuły dotyczące spółek komunalnych oraz zakładów budżetowych, jak również artykuły dotyczące poszczególnych działów gospodarki komunalnej, w tym gospodarki odpadami komunalnymi, gospodarki wodno-ściekowej, transportu publicznego.

  • Podatki

    W dziale "PODATKI" publikowane są artykuły dotyczące podatków i opłat publicznoprawnych, m.in. dotyczące podatku VAT, podatku od nieruchomości, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i innych.

  • Finanse publiczne

    W dziale "FINANSE PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące szeroko pojmowanych zagadnień związanych z finansami publicznymi, m.in. artykuły dotyczące dochodów jednostek samorządu terytorialnego oraz dyscypliny finansów publicznych.

  • Zamówienia publiczne

    W dziale "ZAMÓWIENIA PUBLICZNE" publikowane są artykuły dotyczące problematyki zamówień publicznych, m.in. dotyczące sytuacji podmiotów komunalnych w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Prezentowane są także najnowsze orzeczenie KIO oraz sądów w zakresie prawa zamówień publicznych.

  • Prawo cywilne

    W dziale "PRAWO CYWILNE" publikowane są artykuły dotyczące zagadnień cywilnoprawnych, m.in. umów oraz sporów przed sądami powszechnymi, których stroną są podmioty komunalne.

  • Nieruchomości

    W dziale "NIERUCHOMOŚCI" publikowane są artykuły dotyczące nieruchomości komunalnych oraz spraw związanych z innymi nieruchomościami, w których występują organy samorządu terytorialnego. Artykuły dotyczą w szczególności gospodarki nieruchomościami i planowania przestrzennego.

  • Procedury administracyjne

    W dziale "PROCEDURY ADMINISTRACYJNE" publikowane są artykuły dotyczące procedur, które prowadzone są przez organy samorządu terytorialnego. W szczególności artykuły dotyczą ogólnej procedury administracyjnej (KPA - Ordynacja podatkowa), procedury sądowoadministracyjnej, procedury uchwałodawczej oraz dostępu do informacji publicznej.

  • Ustrój

    W dziale "USTRÓJ" publikowane są artykuły dotyczące ustroju podmiotów komunalnych, w tym zagadnienia dotyczące statusu prawnego organów jednostek samorządu terytorialnego, związków międzygminnych czy radnych.

  • Inne

    W dziale "INNE" publikowane są artykuły związane z funkcjonowaniem podmiotów komunalnych, które ze względu na swoją tematykę nie zostały zakwalifikowane do innych kategorii.

03.01.2014

Jak prawidłowo skonstruować podstawę prawną decyzji administracyjnej?

UWAGA: TEN ARTYKUŁ MA WIĘCEJ NIŻ 3 MIESIĄCE.
SPRAWDŹ AKTUALNY STAN PRAWNY LUB SKONTAKTUJ SIĘ Z AUTOREM.
drukuj mail Share

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj

Podstawę prawną wydania decyzji administracyjnej można wywieść jedynie z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego.

Artykuł dostępny jest dla zarejestrowanych użytkowników

Podstawę prawną wydania decyzji administracyjnej można wywieść jedynie z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego.

Na konieczność powołania podstawy prawnej w decyzji administracyjnej wskazuje art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) [dalej: k.p.a.]. Przepis ten stanowi ogólnie o obowiązku, który wynika w pierwszej kolejności z zasady działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) oraz zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej (art. 9 k.p.a.). Podstawa prawna decyzji administracyjnej pełni bowiem nie tylko funkcję legitymizacyjną, ale także funkcję informacyjną – ma na celu umożliwić stronom pełną identyfikację przepisów, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie.

Istotną jest zatem rzeczą określenie, jakie przepisy mieszczą się w pojęciu podstawy prawnej w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a.

W pierwszym rzędzie podkreślić należy, że decyzję administracyjną oprzeć można wyłącznie na przepisie prawa o charakterze powszechnie obowiązującym. Należy przez to rozumieć jedynie przepis prawa zawarty w ustawie, rozporządzeniu[1] lub w akcie prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP).

Podstawą prawną decyzji administracyjnej nie mogą zatem być samoistne uchwały Rady Ministrów (tj. wydane bez upoważnienia zawartego w ustawie) bądź zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów ani też inne akty prawotwórcze kierownictwa wewnętrznego (okólniki, wytyczne, instrukcje)[2], a także uchwały organów samorządu terytorialnego niebędące aktami prawa miejscowego. Dotyczy to także przepisów prawa cywilnego, skoro bowiem organ administracyjny nie jest powołany do rozstrzygania spraw cywilnych ani do oceny stanu faktycznego lub prawnego na gruncie przepisów prawa cywilnego, nie mogą one być podstawą rozstrzygnięcia sprawy w decyzji administracyjnej[3]. Nie jest przy tym decydujące, w jakim akcie prawnym przepis się znajduje – decydującą jest przynależność danego przepisu do określonej gałęzi prawa (np. nie można oprzeć decyzji administracyjnej na przepisie Kodeksu spółek handlowych).

Zasadą jest, że organ administracji publicznej wydaje decyzję tylko wówczas, gdy kompetencja tego organu administracji do wydania decyzji została określona w przepisie prawa materialnego. Braku w postaci pominięcia właściwego przepisu prawa materialnego w podstawie prawnej decyzji nie uzupełnia podanie w osnowie decyzji jedynie przepisów stanowiących podstawę do wydania jej przez organ, a więc przepisów proceduralnych[4].

Co do zasady, przepisy prawa procesowego nie mogą być samoistną podstawą prawną decyzji administracyjnej. W szczególności art. 104 k.p.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydania decyzji, gdyż podstawa taka musi wynikać ze szczególnego przepisu prawa materialnego[5].

Wyjątkowo w niektórych sytuacjach decyzja administracyjna wydawana jest wyłącznie na podstawie przepisu prawa procesowego, np. art. 105 k.p.a. – samoistna podstawa prawna do wydania decyzji o umorzeniu postępowania[6].

W związku z powyższym powstał praktyczny problem dotyczący zagadnienia, czy podstawa prawna decyzji administracyjnej powinna obok obligatoryjnie powoływanego przepisu prawa materialnego zawierać także stosowne przepisy proceduralne. W orzecznictwie podkreśla się, że podstawa prawna decyzji administracyjnej musi być powołana dokładnie, tj. ze wskazaniem mających zastosowanie przepisów zarówno prawa formalnego, jak i materialnego[7]. Należy jednak opowiedzieć się za unikaniem konstruowania podstawy prawnej decyzji z jak największej ilości przepisów, bowiem ilość nie zawsze przekłada się na jakość. Najbardziej prawidłowym jest skoncentrowanie się na podstawie materialnoprawnej, natomiast co do przytaczanych norm proceduralnych należy zachować umiar i powołać jedynie te najistotniejsze (przede wszystkim normy kompetencyjne). Zaobserwować można tendencję do przywoływania w podstawie prawnej decyzji zbyt wielu przepisów, jednak taka praktyka czyni ten akt administracyjny mało jasnym i przejrzystym.

Przykładowo, w podstawie prawnej decyzji administracyjnej często podaje się art. 104 k.p.a., który jedynie ujmuje decyzję jako formę załatwienia sprawy indywidualnej przez organ administracji publicznej.

W praktyce działania samorządu terytorialnego powołuje się ponadto jako podstawę prawną decyzji przepisy, które w sposób ogólny określają sposób wykonywania i powierzania zadań przez organy administracji samorządowej. Chodzi tu zwłaszcza o następujące przepisy:

-        art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) [dalej: u.s.g.] – przewiduje ogólną możliwość upoważnienia organu wykonawczego jednostki pomocniczej oraz organów jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 u.s.g. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej,

-        art. 64 ust. 5 w zw. z art. 39 ust. 4 u.s.g. – przewiduje możliwość wydawania analogicznego upoważnienia przez organy związków międzygminnych,

-        art. 8 ust. 2 i 2a u.s.g. – przewidują możliwość wykonywania przez gminę zadań z zakresu administracji rządowej, właściwości powiatu lub województwa na podstawie porozumień z organami administracji rządowej lub innymi jednostkami samorządu terytorialnego [dalej: JST],

-        art. 64 ust. 5 w zw. z art. 8 ust. 2 lub 2a u.s.g. – analogiczne uregulowania co do związków międzygminnych,

-        art. 74 u.s.g. – przewiduje możliwość zawierania przez gminy porozumień międzygminnych w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych.

Zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa jest to postępowanie błędne[8]. Ważnym jest natomiast przytoczenie w podstawie prawnej decyzji odpowiednich postanowień statutu związku międzygminnego, o którym mowa w art. 64 u.s.g. czy też porozumień zawartych na podstawie art. 74 u.s.g. (porozumienia międzygminne) oraz art. 8 ust. 2 i 2a u.s.g. (porozumienia z innymi JST oraz organami administracji rządowej), stanowiących normy kompetencyjne. Należy przy tym mieć na uwadze, że nie będzie to samoistna podstawa prawna[9].

Analogicznie przedstawia się sytuacja w postępowaniu cywilnym, na gruncie którego Sąd Najwyższy [dalej: SN] krytykuje zastępowanie materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia normami, które dają ogólną kompetencję do orzekania w konkretny sposób w danej instancji, np. art. 386 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 1964 r., Nr 43, poz. 296 ze zm.)[10] czy też powołanie zbyt ogólnej normy prawa materialnego, np. art. 471 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r., Nr 16, poz. 93 ze zm.), który traktuje ogólnie o obowiązku naprawienia szkody. Brak w uzasadnieniu sądów niższej instancji powołania i wyjaśnienia postawy materialnoprawnej zapadłych rozstrzygnięć utrudnia, zdaniem SN, jeśli nie uniemożliwia ocenę prawidłowości zaskarżonego wyroku[11].

Co się tyczy szczegółowości, podstawa prawna decyzji winna być powołana precyzyjnie, a więc ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów określonego aktu prawnego wraz z powołaniem źródła jego publikacji i zmiany aktu prawnego, które miały miejsce do daty wydania decyzji[12]. Zamieszczenie w podstawie prawnej decyzji formułki „ze zmianami” bądź „z późniejszymi zmianami” nie stanowi spełnienia wyżej powołanego wymogu, bowiem nie daje stronom pełnej, wyczerpującej informacji o podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Jest to szczególnie istotne w dobie częstych zmian aktów normatywnych[13]. Obowiązek ten ulega uproszczeniu w przypadku, gdy został opublikowany tekst jednolity danego aktu prawnego. Warto w tym miejscu podkreślić, że w następstwie zmiany ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2011 r., Nr 197, poz. 1172 z późn. zm.) dokonanej ustawą z dnia 4 marca 2011 r. (Dz.U. z 2011 r., Nr 117, poz. 676), od 1 stycznia 2012 r. organy j.s.t. zobowiązane są do ogłaszania tekstów jednolitych znowelizowanych aktów normatywnych nie rzadziej niż raz na 12 miesięcy. Temu samemu obowiązkowi będą od 1 stycznia 2016 r. podlegały ustawy i pozostałe akty normatywne inne niż ustawa.

Wskazanie konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, jeśli dana jednostka redakcyjna tekstu prawnego podzielona jest na paragrafy, ustępy, punkty, podpunkty, litery, które dotyczą innych stanów faktycznych, powinno polegać na wskazaniu konkretnego artykułu, paragrafu czy punktu, w oparciu o który organ dokonał subsumcji. Obowiązki organu administracji publicznej są tu zatem większe, niż sądu cywilnego[14].

Powyższemu wymogowi nie czyni zadość powołanie konkretnych artykułów aktu dopiero w uzasadnieniu decyzji[15]. W uzasadnieniu decyzji administracyjnej, w myśl art. 107 § 3 k.p.a., powinno się natomiast obligatoryjnie znaleźć wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (uzasadnienie prawne). Wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa polega nie tylko na obowiązku powołania podstawy prawnej w każdej decyzji i obowiązującego prawa, ale także na wszechstronnym wyjaśnieniu, dlaczego organ orzekający zastosował określony przepis – rozstrzygając sprawę, względnie też dlaczego przyjął daną wykładnię, gdy strona przedstawiła wykładnię odmienną[16].

Skutki wady decyzji administracyjnej w postaci braku powołania podstawy prawnej zależą od tego, czy właściwa podstawa w rzeczywistości nie istnieje, czy też istnieje, ale nie została powołana bądź została powołana w sposób nieprawidłowy.

W tym pierwszym przypadku mamy do czynienia z decyzją nieważną, wydaną „bez podstawy prawnej”, którą to nieważność winien stwierdzić organ w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. bądź sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej: p.p.s.a.] w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.[17]

Natomiast decyzja, która nie zawiera powołania podstawy prawnej, określa ją ogólnikowo lub błędnie, nie jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej (co w takim wypadku skutkuje stwierdzeniem jej nieważności), lecz jedynie dotknięta jest wadą formalną z racji naruszenia art. 107 § 1 k.p.a.[18]. Warunkiem koniecznym dla zaistnienia tego rodzaju skutku jest, aby decyzja znajdowała oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa[19]. Jest to uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, które może skutkować uchyleniem decyzji tylko w razie stwierdzenia, że miało istotny wpływ na wynik sprawy[20]. Może to nastąpić w następstwie wniesienia odwołania od decyzji (art. 138 § 2 k.p.a.) bądź skargi do sądu administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).


[1] por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1994 r., sygn. SA/Kr 1428/93; wyrok NSA z 6 lutego 1981 r., sygn. SA 819/80.

[2] A. Wiktorowicz, Decyzja administracyjna a postanowienie w procedurze administracyjnej – analiza prawnoporównawcza, cz. I, Edukacja Prawnicza, rok 2012, numer 11, s. 25 i n.

[3] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 12, Warszawa 2012, s. 438 i n., por. wyrok SN - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 maja 1996 r., sygn. III ARN 92/95.

[4] por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 września 2005 r., sygn. VI SA/Wa 621/05.

[5] por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. III SA/Wa 207/06.

[6] R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2008, s. 559.

[7] por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 1999 r., sygn. III SA 8192/98.

[8] por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 6 października 2004 r., sygn. II SA/Bd 623/04: „(…) ogólne określenie zadań organów administracji samorządowej nie stanowi podstawy prawnej decyzji administracyjnej. Konkretyzacja ich występuje w przepisach prawa materialnego (…)”.

[9] por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 1995 r., sygn. SA/Rz 1109/95: „(…) Treść porozumienia ma charakter ustrojowy (organizacyjny), co oznacza, że nie może stanowić ono samoistnej podstawy prawnej do podejmowania przez jego strony działań w formach przewidzianych w przepisach prawnych powszechnie obowiązujących”.

[10] por. postanowienie SN - Izba Cywilna z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. V CZ 7/10.

[11] por. wyrok SN - Izba Cywilna z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. II CSK 221/11.

[12] por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. IV SA/Wa 742/08.

[13] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 12, Warszawa 2012, s. 438.

[14] por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 września 2006 r., sygn. IV SA/Po 788/05.

[15] por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. IV SA/Wa 742/08.

[16] por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2006 r., sygn. II SA/Wa 616/06.

[17] por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. I SA/Bd 853/11: „Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. (…)”.

[18] por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. II OSK 1369/06; wyrok WSA w Lublinie  z 16 marca 2007 r., sygn. II SA/Lu 99/07.

[19] por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2007 r., sygn. VII SA/Wa 2450/06.

[20] por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 1997 r., sygn. I SA/Kr 970/96

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj
TAGI:
Legislacja

Autorzy artykułu

Maciej Kiełbus

prawnik w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu, Partner, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, w szczególności prawa samorządowego

Aleksandra Ratyna

aplikant radcowski

Więcej z Praktyki §

Wydarzenia PDS

Więcej wydarzeń

Sprawdzone rozwiązania

dla każdego samorządu.

przeczytaj