Brak możliwości cofnięcia wniosku o odwołanie

NSA wyrokiem z dnia 6 czerwca 2013 orzekł[1], że podpisany przez radnego wniosek o odwołanie starosty nie może być swobodnie cofnięty.

W Starostwie Powiatowym w S., w dniu sesji Rady Powiatu radni cofnęli wniosek o odwołanie Starosty S., motywując to brakiem odpowiedniej większości, która pozwoliłaby przyjąć wniosek i odwołać starostę. Pismo w tej sprawie złożyli Przewodniczącej Rady Powiatu. Pomimo tego powyższy wniosek stał się przedmiotem obrad Rady Powiatu, ponieważ pismo złożone przez radnych zostało zakwalifikowane jako wniosek o zmianę porządku obrad. Wniosek ten został poddany pod głosowanie, w toku którego radni nie wyrazili zgody na zmianę porządku obrad. W związku z powyższym sesja odbyła się według ustalonego wcześniej porządku obrad. Rada poddała pod głosowanie wniosek o odwołaniu Starosty. W wyniku głosowania wniosek nie uzyskał wymaganej większości 3/5 głosów ustawowego składu Rady i uchwała w tym zakresie nie została podjęta.

Wojewoda stwierdza nieważność

Wojewoda wszczął wobec Rady Powiatu S. postępowanie nadzorcze w stosunku do wszystkich uchwał podjętych w dniu sesji. Po przeprowadzeniu postępowania Wojewoda wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, którym stwierdził nieważność tych uchwał. W ocenie organu nadzoru wszystkie one były dotknięte wadą i istotnie naruszały art. 31 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym [dalej: u.s.p.]. Zgodnie z tym przepisem rada powiatu może odwołać starostę z innej przyczyny niż nieudzielenie absolutorium jedynie na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu rady. Wobec powyższego, zdaniem organu, uchwały te należało wyeliminować z obrotu prawnego. W uzasadnieniu organ stwierdził, że cofnięcie wniosku w sprawie odwołania Starosty Powiatu S. było dopuszczalne i prawnie skuteczne.

W polskim ustawodawstwie brak jest regulacji prawnych dotyczących możliwości cofnięcia takiego wniosku. Jednak zdaniem organu brak takich regulacji nie odbiera radnym prawa do takiego działania. Natomiast pozostawienie wniosku o odwołanie starosty w porządku obrad sesji w sytuacji, gdy wnioskodawcy cofnęli go przed jej rozpoczęciem, Wojewoda uznał za niedopuszczalne. W tej sytuacji brak wniosku należy poczytywać jako brak przedmiotu, nad którym Rada Powiatu miałaby obradować.

Brak przeszkód prawnych do cofnięcia wniosku?

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zostało zaskarżone przez Powiat S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [dalej: WSA]. WSA wyrokiem z dnia 17 stycznia 2013 roku[2] oddalił skargę uznając, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa. Podkreślił, że istota problemu sprowadza się do tego czy wniosek radnych o odwołanie starosty, o którym mowa w art. 31 ust.1 u.s.p. jest czynnością wywołującą skutki materialnoprawne, czy też jedynie skutki w sferze formalnoprawnej. Zdaniem WSA, wniosek ten jedynie wszczyna postępowanie i stanowi niezbędny warunek jego wszczęcia, jednak samo jego zgłoszenie nie wywołuje skutków w sferze prawa materialnego. Wobec powyższego wniosek o odwołanie starosty jako czynność formalna może zostać cofnięty do chwili otwarcia sesji rady. Sąd uznał także, że brak było podstaw do zakwalifikowania wniosku o odwołanie starosty jako wniosku o zmianę porządku obrad. W momencie cofnięcia wniosku odpadła, bowiem podstawa warunkująca umieszczenie wniosku w porządku obrad. WSA odwołał się także do przepisów uchwały z dnia 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej dotyczących uchwalania wotum nieufności Radzie Ministrów i wskazał, że znajduje się w niej zapis, który wyraźnie wyklucza możliwość cofnięcia wniosku o wyrażenie wotum nieufności. Tymczasem w ustawie o samorządzie powiatowym takiego zapisu nie ma. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, brak przeszkód prawnych do cofnięcia wniosku o odwołanie starosty. Sąd stwierdził także, że głosowanie nad odwołaniem Starosty S. nie powinno się odbyć.

Oświadczenie woli radnego rodzi skutki publicznoprawne

Powiat S. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku i wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny [dalej: NSA] orzekł, że skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy, ponieważ doszło do naruszenia przepisu art. 31 ust 1 i 3 u.s.p. Sąd II instancji podkreślił, że sformalizowanie procedury odwołania starosty ma zapobiegać nieuzasadnionym i pochopnym wnioskom o jego odwołanie, gdyż destabilizują one prace organu wykonawczego, którym jest zarząd powiatu. Zdaniem NSA składanie, a następnie wycofywanie wniosków o odwołanie starosty w wyniku oceny, że wniosek ten nie ma szans w głosowaniu na zwołanej w tym celu sesji ma na celu obejście uregulowań zawartych w art. 31 ust.1 i 3 u.s.p. Natomiast podpisanie wniosku jest oświadczeniem woli radnego, które rodzi skutki publicznoprawne. W związku z powyższym nie można stosować reguł wynikających z prawa cywilnego w zakresie składania oświadczeń woli ani tworzyć zasad swobody składania wniosku i wycofywania go. NSA nie podzielił też stanowiska Sądu I instancji, iż brak w u.s.p. regulacji dotyczących wycofywania wniosku pozwala na uznanie swobody w wycofywaniu wniosku. Brak takiej regulacji nie może być traktowany jako luka prawna. Sąd odniósł się także do możliwości zmiany porządku obrad przesłanego już radnym wraz z zawiadomieniem o zwołaniu sesji. NSA wskazał, że z art. 15 ust. 1 i 2 u.s.p. wyraźnie wynika, że to rada a nie przewodniczący może dokonać zmian w porządku obrad. Może to nastąpić poprzez głosowanie na sesji (wymagana jest kwalifikowana większość głosów). Sąd przyznał także rację skarżącemu, który podnosił, że negatywny wynik głosowania oznacza, że uchwała nie została podjęta. Nie wiąże się on natomiast z podjęciem „uchwały w sprawie nieodwołania starosty” mającej postać dokumentu odrębnego od protokołu sesji. Mając powyższe na uwadze NSA orzekł, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności uchwał Rady Powiatu S. oraz uznał, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego, podzielając wadliwe stanowisko Wojewody zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Zgodnie z tym, co podkreślił NSA rozpatrzenie wniosku o odwołanie starosty w głosowaniu rodzi określone skutki publicznoprawne. Brak regulacji dotyczącej możliwości cofania tego wniosku nie może być traktowany jako luka prawna i wykorzystywany do obchodzenia przepisów obowiązującego prawa. W doktrynie natomiast można spotkać się z poglądem dopuszczającym możliwość cofnięcia wniosku o odwołanie starosty. Jednak powyższy wyrok może stać się wskazówką przy interpretacji przepisów i pomóc przy wypracowaniu jednolitego stanowiska w tej sprawie.