08.05.2017
KATEGORIA: Praktyka
Zdaniem Wojewody Lubuskiego rada gminy nie może podjąć uchwały w sprawie sprzeciwu wobec zapowiadanych zmian prawa samorządowego w Polsce – czy jest to stanowisko prawidłowe?
Uchwały w sprawie obrony samorządności
W związku z trwającą od wielu miesięcy w Polsce dyskusją na temat zmian w ustrojowym prawie samorządowym, w szczególności w zakresie samorządowego prawa wyborczego, środowiska samorządowe na różny sposób starają się przedstawić swoje stanowiska w tej sprawie. Celem koordynacji i ułatwienia podejmowanych działań Związek Gmin Wiejskich opracował projekt uchwały w sprawie sprzeciwu wobec zapowiadanych zmian prawa samorządowego w Polsce. Jak wskazuje się na stronie internetowej Związku „Treść tej uwały może zostać przyjęta w całości lub być podstawą do sformułowania przez Radę Gminy własnego tekstu. Bardzo ważne jest to, aby przyjęte przez gminy uchwały zostały rozesłane do Prezydenta RP, Premiera, Marszałków Sejmu i Senatu i Przewodniczących klubów parlamentarnych. Prosimy również o upowszechnianie uchwały w mediach”.
Jako podstawę prawną podejmowanej uchwały wskazano:
W uchwale wyrażono „zdecydowany sprzeciw wobec zapowiadanych zmian prawa samorządowego Polsce, w szczególności w zakresie rozwiązań o charakterze ustrojowym”.
Jednocześnie wskazano w niej, iż „pojawiające się w przestrzeni publicznej kategoryczne zapowiedzi radykalnych zmian w samorządowym prawie wyborczym w zakresie rewizji zakresu okręgów wyborczych, ograniczenia możliwości udziału w procesie wyborczym komitetów obywatelskich, podniesienia progów wyborczych, ograniczenia kadencyjności organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego, a także ograniczenia obywatelom ich konstytucyjnych praw i wolności w szczególności wynikających z art. 62 Konstytucji RP – godzą w prawa obywateli Rzeczypospolitej Polskiej”.
Autorzy projektu uchwały podkreślili również, iż „wszelkie zmiany prawa samorządowego powinny być uprzednio poddane możliwie szerokim konsultacjom społecznym, we właściwym czasie i w odpowiednim trybie, w szczególności z przedstawicielami organizacji zrzeszających jednostki samorządu terytorialnego”.
W uchwale zaapelowano również o „respektowanie w toku prac nad zmianami prawa samorządowego w Polsce postanowień Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz wiążącego Polskę prawa międzynarodowego, w tym Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. W szczególności członkowie społeczności lokalnych powinni mieć zagwarantowane prawo decydowania o najważniejszych sprawach dotyczących ich wspólnoty samorządowej, w tym o wyborze osób wchodzących w skład organów poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego”. Zwrócono się w niej także z apelem do Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, parlamentu, rządu Rzeczypospolitej Polskiej i polityków o „niepodejmowanie decyzji godzących w prawa wyborcze obywateli Rzeczypospolitej Polskiej”.
Uchwałę zakończono apelem o „podjęcie rzetelnych prac zmierzających do systemowego przeglądu prawa samorządowego, w szczególności prawa ustrojowego, a następnie wypracowania kompleksowej propozycji zmian w tym zakresie”.
Wykonanie uchwały powierzono organowi wykonawczemu gminy oraz przewodniczącemu organu stanowiącego, upoważniając ich do podejmowania wszelkich działań zmierzających do przedstawienia przedmiotowej uchwały właściwym organom władzy publicznej oraz jej przedstawicielom.
Zastrzeżenia organu nadzoru
W oparciu o powyższy projekt uchwały w przedmiotowej sprawie podjęło szereg gmin z terenu całej Polski, w tym gminy z terenu województwa lubuskiego. Ich działanie spotkało się jednak z negatywną reakcję Wojewody Lubuskiego, który działając na podstawie art. 91 ust. 4 USG [w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa] stwierdził, iż są one wydawane z naruszeniem prawa.
W jednym ze swoich stanowisk organ nadzoru wskazał, iż z analizy art. 6 ust. 1 USG oraz art. 7 ust. 1 USG wynika, iż „gmina może samodzielnie podejmować działania, jednak samodzielność to ograniczona została do spraw związanych z lokalnymi potrzebami wspólnoty. Poza zakresem właściwości rady gminy znajdują się natomiast sprawy ogólnokrajowe, które należą z mocy ustaw szczególnych do właściwości innych organów samorządowych, państwowych lub organizacji społecznych”. Powyższe zastrzeżenia organ nadzoru odniósł zarówno do uchwał o charakterze generalnym, jak i uchwał intencyjnych czy wyrażających stanowisko w sprawie. Organ nadzoru powołał się w tym zakresie na orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące uchwał rad gmin w sprawie stosowania się przez organy jednostek samorządu terytorialnego do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, a więc do wyroków dotyczących znacząco odmiennej kwestii, aniżeli poruszana w kontrolowanej uchwale.
Zdaniem Wojewody Lubuskiego „w orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie podkreśla się nielegalność uchwał i innych aktów jednostek samorządu terytorialnego, które wykraczają po zadania powierzone im w ustawie i to niezależnie od nazwy wydanego aktu bądź jego normatywnego czy pozanormatywnego charakteru”. Tym samym za kluczowe zdaniem organu jest ustalenie czy kontrolowana uchwała wiąże się z zadaniami gminy.
W ocenie organu nadzoru „analiza treści przedmiotowej uchwały wykazała, że nie odnosi się ona do spraw związanych z lokalnymi potrzebami wspólnoty, ale spraw o charakterze ogólnokrajowym, związanych z wydawaniem ustaw. Tymczasem ani w ustawie o samorządzie gminnym, ani też w innym akcie prawa powszechnie obowiązującego rangi ustawowej nie ma przepisu, który uprawniłby radę gminy do zajmowania stanowiska odnośnie stanowienia prawa oraz procedury ustawodawczej”.
Wojewoda Lubuski uznał również, iż powołane w treści kontrolowanej uchwały przepisy statutu gminy – podobnie jak przepisy EKSL – nie mogą stanowić podstawy podjęcia uchwały.
Konkludując, organ nadzoru stwierdził, iż „uchwała została (…) podjęta z naruszeniem prawa. Jednakże z uwagi na swój niewładczy charakter nie wywołuje ona skutków prawnych, dlatego organ nadzoru poprzestaje jedynie na skierowaniu do Rady Gminu (…) wskazania”. Jednocześnie Wojewoda wskazał, iż rada gminy jest zobowiązana uwzględnić powyższe zalecenia przy uchwalaniu w przyszłości podobnych aktów.
W powyższym piśmie Wojewody Lubuskiego nie zamieszczono pouczenia o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Można przypuszczać, iż jest to świadomie działanie będące konsekwencją trwającego w doktrynie sporu co do tego czy rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 91 ust. 4 USG jest rozstrzygnięciem nadzorczym, które może być zaskarżone do sądu administracyjnego [za taką możliwością opowiada się przykładowo P. Chmielnicki (por. P. Chmielnicki, Komentarz do art. 91 [w:] P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2013, s. 927-928); odmienne stanowisko zajmuje przykładowo B. Dolnicki (por. B. Dolnicki, Komentarz do art. 79 [w:] B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, Warszawa 2007, System Informacji Prawnej LEX)]
Ocena prawidłowości rozstrzygnięcia organu nadzoru
Rozstrzygnięcia Wojewody Lubuskiego dotyczące uchwał rad gmin w sprawie sprzeciwu wobec zapowiadanych zmian prawa samorządowego w Polsce należy uznać za błędne i sprzeczne z prawem. Istnieją bowiem podstawy prawne do podejmowania przez radę gminy tego typu apeli / stanowisk, które związane są z zadaniami własnymi gminy oraz dotyczą praw i obowiązków przysługujących jej mieszkańcom.
Organ nadzoru błędnie doszukuje się przy tym analogii pomiędzy uchwałami innych organów JST dotyczącymi Trybunału Konstytucyjnego (zwłaszcza, iż orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie zdaje się nie być jednolite – por. M. Cyrankiewicz, Radni mogą dbać o praworządność, Rzeczpospolita z dnia 27 kwietnia 2017 roku) a uchwałami dotyczącymi stricte spraw samorządowych, do których należy zaliczyć szeroko dyskutowane zmiany w ustrojowym prawie samorządowym, w tym prawie wyborczym. W przeciwieństwie bowiem do uchwał dotyczących Trybunału Konstytucyjnego w przedmiotowej sprawie nie zamieszczono żadnych przepisów zobowiązujących jakichkolwiek adresatów do podejmowania lub niepodejmowania określonych czynności, zwłaszcza wobec podmiotów usytuowanych na zewnątrz struktury administracji. Jednocześnie o ile za dyskusyjny uznać można związek pomiędzy treścią uchwał dotyczących Trybunału Konstytucyjnego a zadaniami gminy, o tyle związek ten jest niekwestionowalny w przypadku uchwał dotyczących zmian w ustrojowym prawie samorządowym.
Dyskutowane zmiany legislacyjne, do których odnosi się przedmiotowa uchwała – wbrew stanowisku Wojewody – mają jak najbardziej lokalny charakter, odnoszą się bowiem do przyszłego ustroju jednostek samorządu terytorialnego oraz praw wyborczych członków społeczności lokalnych związanych z kreowaniem organów jednostek samorządu terytorialnego. Przyjęta przez organ nadzoru wykładnia, w myśl której organy JST nie mogą wypowiadać się w zakresie planowanych bądź procedowanych zmian w prawie samorządowym stanowiłaby znaczące ograniczenie samodzielności wspólnot lokalnych, pozostając jednocześnie w sprzeczności z powoływanym w uchwale art. 4 ust. 6 EKSL. Podkreślić należy, iż przepis ten – zamieszczony ratyfikowanej umowie międzynarodowej – odnosi się nie tylko do procesów podejmowania decyzji w sprawach dotyczących wspólnot lokalnych (co należy utożsamiać z procesem legislacyjnym zmierzającym do uchwalenia konkretnych ustaw), ale również do planowania tego typu działań, z czym mamy do czynienia w chwili obecnej. Jednocześnie tego typu wykładnia pozostaje w sprzeczności z konstytucyjnie gwarantowaną zasadą subsydiarności oraz współdziałania władz, które wprost zostały wskazane w Preambule Konstytucji RP.
Jednocześnie w swoich rozważaniach organ nadzoru pominął dwa niezwykle istotne dla niniejszej sprawy przepisy USG. Pierwszym z nich jest art. 7 ust. 2 pkt 17 USG stanowiący, iż zadania własne gminy obejmują m.in. sprawy wspierania i upowszechniania idei samorządowej, w tym tworzenia warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej.
Mając na uwadze treść przedmiotowej uchwały, nie ulega wątpliwości, iż wpisuje się ona we wspieranie idei samorządowej rozumianej jako obronę standardów konstytucyjnych funkcjonowania samorządu terytorialnego wynikających z Konstytucji RP oraz prawa międzynarodowego, w tym EKSL. Służy temu także tryb w którym podjęta została przedmiotowa uchwała charakteryzujący się m.in. pełną transparentnością umożliwiającą przybliżenie przedmiotowych zagadnień członkom społeczności lokalnych (radnym, sołtysom, innym osobom uczestniczącym w posiedzeniu rady czy komisji, osobom śledzącym transmisje obrad itp.).
Drugim niezwykle ważnym przepisem jest art. 84 ust. 1 USG stanowiący, iż w celu wspierania idei samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów, gminy mogą tworzyć stowarzyszenia, w tym również z powiatami i województwami. Część z tych stowarzyszeń wchodzi w skład Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, która stanowi forum wypracowywania wspólnego stanowiska Rządu i samorządu terytorialnego. Do jej zadań należy m.in. opiniowanie projektów aktów normatywnych, programów i innych dokumentów rządowych dotyczących problematyki samorządu terytorialnego, w tym także określających relacje pomiędzy samorządem terytorialnym a innymi organami administracji publicznej.
Skoro zatem stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego mają prawo zajmować stanowisko wobec projektów aktów normatywnych dotyczących problematyki samorządowej prawa tego nie sposób odmówić poszczególnym jednostkom samorządu terytorialnego – zarówno tym zrzeszonym w poszczególnych organizacjach, jak i nie będących ich członkami.
Odmienna teza prowadziłaby bowiem do wniosku, iż jedynie jednostki samorządu terytorialnego wchodzące w skład tego typu organizacji, za ich pośrednictwem mogą przedstawiać swoje stanowiska. JST nie będące ich członkami byłyby zatem pozbawione takiej możliwości co pozostawałoby w sprzeczności z zasadą dobrowolności stowarzyszeń oraz równości wobec prawa. Jednocześnie jednostki samorządu terytorialnego będące członkami tego typu organizacji – zajmując odmienne stanowisko niż większość pozostałych członków – byłyby pozbawione możliwości samodzielnego przedstawienia swojego stanowiska odmiennego od stanowiska organizacji.
Mając powyższe na uwadze gminy wobec których zostały wydane tego typu akty nadzoru winny rozważyć skierowanie sprawy na drogę postępowania sądowoadministracyjnego. Muszą się one jednak liczyć z koniecznością nie tylko wykazania swoich racji merytorycznych, ale również z potrzebą przebrnięcia przez trudności o charakterze formalnym związane z niejednolitym postrzeganiem w doktrynie tego typu uchwał.
Spolegliwość w przedmiotowym zakresie może zachęcić organy nadzoru do podejmowania podobnych rozstrzygnięć w przyszłości, zwłaszcza biorąc pod uwagę informacje zawarte w dotychczasowych pismach Wojewody Lubuskiego („organ nadzoru zwraca uwagę, aby w przyszłości podobne naruszenia prawa nie wystąpiły”).
Jednocześnie należy wskazać, iż z informacji uzyskanych w trybie dostępu do informacji publicznej wynika, iż na dzień 31 kwietnia 2017 roku organy nadzoru nie podjęły żadnych działań nadzorczych wobec tego typu uchwał podejmowanych przez gminy w województwie zachodniopomorskim, dolnośląskim, mazowieckim i podlaskim (z pozostałych województw na ten dzień nie uzyskano odpowiedzi na wnioski o dostęp do informacji publicznej).
Maciej Kiełbus Partner Zarządzający, prawnik w ZIEMSKI&PARTNERS Kancelaria Prawna Kostrzewska, Kołodziejczak i Wspólnicy w Poznaniu, specjalizuje się w zakresie prawa administracyjnego, w szczególności prawa samorządu terytorialnego oraz prawa odpadowego
TAGI: Samorząd,