Prawo Dla Samorządu

Diety przyznawane radnym (a więc również przewodniczącemu) mają stanowić rekompensatę za utracone zarobki w związku z wykonywaniem mandatu, w związku z czym nie mogą być określane ryczałtowo bez systemu potrąceń w przypadku niewykonywania swej funkcji.

Rada gminy w drodze uchwały określiła zasady przyznawania i wysokości diet przysługujących radnym. W § 1 ust. 1 tej uchwały wskazano, że radnemu w czasie sprawowania mandatu przysługuje dieta za udział w sesjach rady i w posiedzeniach komisji. Z kolei w ust. 2 tego przepisu przyznano dietę miesięczną przewodniczącemu rady gminy w wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę, ale nie więcej niż 50% maksymalnej wysokości diety, o której mowa w art. 25 ust. 6 i 7 ustawy o samorządzie gminnym. W § 3 uchwały ustalono natomiast, że przewodniczącemu rady gminy przysługuje limit kilometrów na korzystanie z własnego samochodu do celów służbowych w ilości 200 km miesięcznie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Opolski, zarzucając radzie gminy naruszenie przepisów ustawy o samorządzie gminnym dotyczących ustalania zasad przyznawania radnym diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych. Zdaniem organu nadzoru naruszenia te polegały na:

- braku wskazania szczegółowych zasad przyznawania diety przewodniczącemu rady gminy, w szczególności zasad zwrotu diety w sytuacji, gdy przewodniczący nie wykonuje swej funkcji przez dłuższy okres czasu,

- niczym nieuzasadnionym różnicowaniu sposobu ustalania diet radnych i przewodniczącego,

- przekroczeniu upoważnienia do ustalenia zasad zwrotu kosztów podróży służbowych przewodniczącego rady gminy.

W odpowiedzi na skargę, wójt gminy wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie m.in. kwestionując kompetencje nadzorcze Wojewody Opolskiego w stosunku do uchwały regulującej zasady przyznawania i wysokości diet przysługujących radnym. Zdaniem wójta organem nadzorczym w tej sprawie jest regionalna izba obrachunkowa.

Wyrokiem z dnia 7 listopada 2013 r. (sygn. II SA/Op 316/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził nieważność § 1 ust. 2 i § 3 zaskarżonej uchwały rady gminy.

Odnosząc się do zarzutu braku legitymacji procesowej wojewody, Sąd uznał, że skoro sprawa uregulowana zaskarżoną przez organ nadzoru uchwałą nie została wymieniona w art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych zawierającym zakres działalności nadzorczej regionalnych izb obrachunkowych, a więc nie jest aktem wydanym w sprawach finansowych, to uchwała ta podlega nadzorowi ze strony wojewody.

Następnie Sąd wskazał, że przepis art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wprost stanowi, że na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu oznacza to, że uchwała podjęta przez radę gminy na podstawie tego przepisu powinna obejmować również sytuację, gdy przewodniczący rady gminy nie wykonuje przez dłuższy okres czasu swoich obowiązków. Jak wskazuje Sąd, przyznawanie radnym diet ma charakter rekompensacyjny, a więc ma stanowić zwrot kosztów związanych z pełnieniem funkcji radnego. Innymi słowy stanowi wyrównanie wydatków i strat spowodowanych pełnieniem tej funkcji.

Przyjęcie przez radę gminy w niniejszej sprawie diety w stałej wysokości, bez względu na jakiekolwiek okoliczności powoduje, zdaniem WSA w Opolu, że ma ona charakter ryczałtu miesięcznego, a więc traci w ten sposób charakter rekompensacyjny, stając się stałym, miesięcznym wynagrodzeniem – takie działanie jest, zdaniem Sądu, sprzeczne z art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Jednocześnie Sąd wskazał, że takie uregulowanie diety dla przewodniczącego rady gminy w sposób nieuzasadniony różnicuje sytuację „zwykłych” radnych oraz przewodniczącego rady. Zdaniem WSA w Opolu dieta powinna być ściśle powiązana z rzeczywistym uczestnictwem w pracach organów gminy, czego w zapisach dotyczących przewodniczącego rady zabrakło.

Odnośnie uregulowania w zaskarżonej uchwale zapisów dotyczących przyznania przewodniczącemu rady gminy miesięcznego limitu kilometrów na korzystanie z własnego samochodu na cele służbowe, Sąd wskazał, że zapis ten narusza art. 25 ustawy o samorządzie gminnym oraz przepisy rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy, bowiem w sposób odmienny niż w ww. przepisach reguluje sposób ustalenia zasad zwrotu kosztów podróży służbowych.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, gmina wniosła skargę kasacyjną w całości.

Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2014 r. (sygn. II OSK 406/14) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.

W uzasadnieniu NSA zgodził się z argumentacją przedstawioną przez WSA w Opolu wskazując, że dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego gminy zarobki, co oznacza, że, tak jak i zwrot poniesionych przez radnego kosztów podróży służbowych, nie jest świadczeniem pracowniczym. Jednocześnie Sąd II instancji stwierdził, że uregulowania rady gminy przyjęte w zaskarżonej uchwale stanowią ułomną próbę powiązania przysługującego radnemu uprawnienia do diety z jego faktyczną pracą wykonywaną jako przewodniczący rady gminy. Dieta zaś ma stanowić świadczenie wyrównawcze (kompensacyjne), a w przypadku przyjęcia regulacji dot. diety w formie ryczałtu przy jednoczesnym braku przewidzianych jej potrąceń podczas nieobecności przewodniczącego, nie mamy do czynienia ze świadczeniem o takim charakterze.

Odnośnie zwrotu kosztów podróży służbowych Naczelny Sąd Administracyjny, również podzielając stanowisko Sądu I instancji wskazał, że brak określenia reguł, na jakich odbywa się zwrot kosztów związanych z wyjazdami służbowymi, stanowi naruszenie przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Powyższy wyrok jednoznacznie wskazuje, że diety wypłacane radnym stanowią wyłącznie kompensację za utracone zarobki w związku z wykonywaniem mandatu radnego, w związku z czym rada gminy nie może określać ich w postaci ryczałtu miesięcznego.

Ryczałtowe określenie diety dla przewodniczącego rady gminy?