Prawo Dla Samorządu

Procedura wyboru przewodniczącego rady gminy zawiera wiele pułapek, na które należy zwrócić szczególną uwagę, aby wybór ten był legalny i prawidłowy.

W artykule pt. „Pierwsza sesja nowej rady gminy” opisano, jak powinien prawidłowo wyglądać porządek obrad sesji inauguracyjnej, której jednym z głównych elementów (obok złożenia ślubowania przez wszystkich radnych) jest wybór przewodniczącego rady gminy.

Wybór przewodniczącego jako obligatoryjny element sesji inauguracyjnej

Wybór przewodniczącego rady gminy jest ostatnim obligatoryjnym elementem pierwszej sesji nowo wybranej rady. W piśmiennictwie w sposób jednoznaczny wskazuje się, że pierwsza sesja nowo wybranej rady gminy nie może zostać zamknięta dopóki nie zostanie wybrany przewodniczący rady. Oznacza to, że taka sesja może trwać nawet kilka dni – wówczas w trakcie sesji zarządzane są przerwy (tak m.in.: B. Dziadkiewicz, Pierwsza sesja rady gminy. Zagadnienia wybrane, Przegląd Prawa Publicznego, nr 5/2007, s. 90).

Kwestie związane z procedurą wyboru przewodniczącego rady gminy uregulowane zostały przepisami ustawy o samorządzie gminnym. Art. 19 ust. 1 tej ustawy stanowi, iż rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i 1-3 wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym.

Przed przystąpieniem do głosowania w sprawie wyboru przewodniczącego rady gminy należy dokonać wyboru, w głosowaniu jawnym, komisji skrutacyjnej, czyli komisji obliczającej głosy podczas głosowania (z reguły trzyosobowej), która przeprowadzi głosowanie. W skład tej komisji (podobnie jak wszystkich innych organów wewnętrznych rady gminy) mogą wchodzić wyłącznie radni tej gminy.

Następnie następuje zgłaszanie kandydatów na stanowisko przewodniczącego rady gminy. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie przewidują w tym zakresie żadnych szczególnych ograniczeń z wyjątkiem tego, że kandydatem może być wyłącznie radnym tej gminy. Kandydatem tym może być również członek komisji skrutacyjnej, jednakże w takim przypadku należy uzupełnić skład tej komisji, albowiem jej członkiem nie może być kandydat na przewodniczącego rady gminy.

Inicjatywę w zakresie zgłaszania kandydatów na przewodniczącego rady gminy posiada każdy radny. Wskazać należy jednak, że osoba radny zgłoszony jako kandydat musi wyrazić zgodę na kandydowanie. W konsekwencji osoba ta musi być obecna na sesji. Głosowanie w przedmiocie wyboru przewodniczącego rady gminy odbywa się w sposób tajny, tj. w sposób wykluczający możliwość ustalenia sposobu głosowania poszczególnych radnych zarówno przez innych radnych, jak i przez osoby trzecie (w tym również przez organ wykonawczy gminy).

Przewodniczącym zostaje kandydat (radny), który uzyskał bezwzględną większość głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady. „Pojęcie «bezwzględnej większości głosów» powinno być rozumiane jako uzyskanie co najmniej o jeden głos więcej od sumy pozostałych ważnie oddanych głosów, a zatem głosów przeciwnych i wstrzymujących” (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 maja 2011 roku, sygn. II SA/Po 188/11).

W niektórych gminach można spotkać podejmowania przez radę gminy deklaratoryjnej uchwały potwierdzającej wybór przewodniczącego rady gminy. Takie rozwiązanie wydaje się być wysoce dyskusyjne, z uwagi na to, że o wyborze przewodniczącego decyduje wynik tajnego głosowania, a nie późniejsza uchwała rady gminy w tym zakresie, podejmowana w trybie jawnym.

W sytuacji, gdy żaden kandydat nie uzyskał wymaganej większości głosów, bądź jedyny kandydat nie uzyskał wymaganej przez prawo większości należy przeprowadzić kolejne głosowanie, aż do momentu wyboru przewodniczącego rady gminy. Z momentem wyboru przewodniczącego rady gminy radny wybrany do pełnienia tej funkcji przejmuje dalsze prowadzenie obrad sesji inauguracyjnej, którą od początku (tj. od momentu otwarcia obrad) prowadził „przewodniczący-senior”, tracący tę kompetencję z tym momentem.

Dopuszczalność głosowania przez kandydata na przewodniczącego

W doktrynie i orzecznictwie szereg wątpliwości budzi kwestia udziału w głosowaniu nad wyborem przewodniczącego rady gminy radnego kandydującego na to stanowisko, zwłaszcza w sytuacji, gdy o wyborze na stanowisko przewodniczącego decyduje jeden głos. Zgodnie bowiem z art. 25a ustawy o samorządzie gminnym radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że pojęcie interesu prawnego należy ujmować w kategoriach obiektywnych. Istnieje on wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki, albowiem źródłem interesu prawnego są co do zasady przepisy prawa materialnego (administracyjnego i cywilnego), ale może on wynikać także z norm procesowych lub ustrojowych (tak m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2010 r., sygn. II OSK 1865/09).

Orzecznictwo w zakresie dopuszczalności głosowania przez kandydata na przewodniczącego jest istotnie rozbieżne. W powołanym już wcześniej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2010 r., sygn. II OSK 1865/09 wskazano, iż bez żadnych wątpliwości art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (stanowiący o procedurze wyboru przewodniczącego rady gminy) stanowi podstawę do uznania interesu radnego w zostaniu wybranym przewodniczącym rady za interes prawny, ponieważ przesądza o prawie wybieralności (biernym prawie wyborczym) tego radnego.

Jako potwierdzenie powyższej argumentacji zmierzającej to stwierdzenia, iż kandydat na przewodniczącego rady gminy nie może brać udziału w przedmiotowym głosowaniu jest brzmienie art. 25 ust. 8 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. Oznacza to, że fakt pełnienia funkcji przewodniczącego rady gminy wpływa na wysokość diety takiego radnego, co również może być argumentem przemawiającym za istnieniem interesu prawnego w takiej sytuacji.

Nie zawsze jednak udział w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu z uwagi na brzmienie art. 25a ustawy o samorządzie gminnym będzie stanowił istotne naruszenie prawa, bowiem należy mieć w takim przypadku wynik głosowania. Oznacza to, że jeżeli wynik głosowania jest taki, że udział w głosowaniu radnego, który powinien był wyłączyć się z głosowania nie miał wpływu na wybór przewodniczącego rady (innymi słowy: w przypadku, gdyby radny ten nie głosował, rozstrzygnięcie byłoby identyczny), należałoby to uznać to za nieistotne naruszenie prawa nieskutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały. W przypadku, gdy jednak jego głos miał przeważające znaczenie uchwała rady gminy byłaby sprzeczna z prawem i w konsekwencji nieważna, albowiem nastąpiłoby istotne naruszenie prawa (odmiennie: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn. I OSK 115/13, I OSK 124/13, I OSK 125/13 – więcej na ten temat w artykule pt. „Głosowanie przez radnego będącego pracownikiem szkoły”).

W orzecznictwie występuje również odmienny niż ww. pogląd, zgodnie z którym głosowanie w sprawie wyboru przewodniczącego rady gminy nie dotyczy interesu prawnego kandydata na to stanowisko, albowiem przepis art. 25a ustawy o samorządzie gminnym stanowiący o wyłączeniu radnego od głosowania, dotyczy takich przypadków, w których przedmiotem jest stosunek prawny między jednostką organizacyjną gminy, a radnym, a ww. sytuacji (tj. głosowania nad wyborem przewodniczącego rady gminy) zachodzi stosunek wewnętrzny, a nie stosunek zewnętrzny radnego, będącego członkiem organu kolektywnego jakim jest rada (tak m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. II OSK 2315/11). Pogląd ten aprobowany jest również przez niektórych przedstawicieli doktryny (patrz: S. Płażek, Komentarz do art. 19 ustawy o samorządzie gminnym [w:] P. Chmielnicki (red.) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2013, s. 480-481.

Podsumowanie

Z uwagi na niejednolitość orzecznictwa w zakresie dopuszczalności głosowania przez radnego będącego kandydatem na przewodniczącego rady gminy nie sposób przewidzieć rozstrzygnięcia organu nadzoru lub sądu administracyjnego w przypadku, gdy dojdzie do takiej sytuacji w praktyce. Przyjęcie tezy o braku wyłączenia takiego radnego może skutkować sporem sądowoadministracyjnym. W skrajnych przypadkach może to stanowić podstawę kwestionowania rozstrzygnięć rady, jako że podejmowane były przez nią uchwały na sesjach zwołanych przez nieuprawniony podmiot.

TAGI: Prawo wyborcze, Wybory samorządowe, Rada Powiatu, Rada gminy, Radny, Samorząd,