Prawo Dla Samorządu

Styczniowa nowelizacja ustaw samorządowych wprowadziła minimalny próg liczby radnych wymaganej dla utworzenia klubu radnych oraz wzmocniła pozycję klubów radnych wyposażając je w dodatkowe instrumenty prawne wpływania na funkcjonowanie organów gminy

Z dniem 31 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. poz. 130).

Na temat obowiązków nakładanych na ograny JST ww. nowelizacją pisaliśmy już szerzej na łamach Portalu w artykułach:

- Pozostało kilka miesięcy na uwzględnienie zmian prawnych w statutach JST

- Zmiany w statutach JST jeszcze w tej kadencji

- Czym jest raport o stanie gminy?

W tym miejscu przypomnieć należy, że z uwagi na charakter wprowadzonych styczniową nowelizacją zmian ustawowych, część spośród nich wymaga bezwzględnego uwzględnienia w statutach gmin, część uregulowania w drodze odrębnych uchwał, część natomiast stworzenia odpowiednich warunków organizacyjno-technicznych dla praktycznego stosowania nowych instytucji i procedur prawnych. Nadto, część spośród wprowadzonych zmian prawnych, skłaniać może do dodatkowej rewizji obowiązujących w danej gminie zasad organizacji i pracy jej organów dla zagwarantowania możliwie sprawnego funkcjonowania gminy w nowej rzeczywistości normatywnej.

Podjęcie wymienionych powyżej działań obciąża zasadniczo organy gmin obecnej kadencji, które muszą przygotować odpowiednie rozwiązania prawne, techniczne i organizacyjne tak, aby możliwe było ich praktyczne zastosowanie od pierwszego dnia kadencji nowowyłonionych organów samorządowych. Zaniechanie realizacji tego obowiązku może nie tylko utrudnić sprawne funkcjonowanie organów samorządowych nowej kadencji, ale również poddać w wątpliwość legalność podejmowanych przez nie działań.

Wśród szeregu ważkich z punktu widzenia organizacji i funkcjonowania gminy i jej organów zmian prawnych, wprowadzanych styczniową nowelizacją, wskazać należy na nowe regulacje prawne dotyczące tworzenia i działania klubów radnych.

W ramach niniejszego artykułu przedstawiona zostanie analiza ww. rozwiązań prawnych wraz ze wskazaniem, czy i w jakim zakresie organy gminy bieżącej kadencji powinny dostosować swoje regulacje statutowe do wprowadzonych zmian ustawowych.

Kluby radnych na szczeblu samorządu gminnego

Analiza nowowprowadzonych regulacji ustawowych musi uwzględniać brzmienie dotychczasowych przepisów ustawy o samorządzie gminnym w zakresie dotyczącym tworzenia i funkcjonowania klubów radnych oraz cel wprowadzenia tej instytucji na grunt regulacji ustrojowych. W tym kontekście przypomnieć należy, że ustawa o samorządzie terytorialnym, w swym pierwotnym brzmieniu, nie przewidywała możliwości tworzenia klubów radnych na poziomie gminy. W doktrynie uznano, że ustawodawca w 1990 r. wyszedł z założenia, że struktury polityczne istniejące w ramach społeczności lokalnych nie powinny znaleźć odbicia na forum rady gminy (A. Agopszowicz, [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1999, s. 184). W praktyce przedmiotowe założenie okazało się jednak iluzją. W konsekwencji, w reakcji na powstałą w gminach powszechną praktykę zrzeszania się radnych w różnych zespołach, klubach i kołach, sankcjonowaną często także regulacjami statutowymi, ustawodawca wprowadził w 1995 r. w sposób wyraźny przepisy umożliwiające radnym tworzenie klubów oraz nakładające na radę gminy obowiązek określenia w statucie gminy zasad ich działania.

Ww. przepisy doczekały się na przestrzeni ponad 20 lat ich obowiązywania licznych analiz doktrynalnych i sądowych. Wskazano w nich m.in. że:

- prawo radnych do tworzenia i uczestnictwa w klubach radnych ma swoje umocowanie w konstytucyjnej wolności zrzeszania się,

- prawo radnych do tworzenia różnorodnych klubów jest pochodną wolnego mandatu radnego i w istotny sposób wzmacnia możliwości jego wykonywania, stąd też ingerencja prawodawcza w to prawo powinna być ograniczona do przypadków niezbędnych i koniecznych,

- ustawodawca nie ograniczył możliwości tworzenia klubów z uwagi na określone kryteria, co oznacza, że kluby mogą być tworzone zarówno przez określone ugrupowania polityczne, jak i z uwagi na inne pozapartyjne kryteria – w przeciwieństwie do klubów poselskich i senackich tworzonych na zasadzie politycznej. Podstawę zawiązania klubu mogą stanowić w szczególności wspólne poglądy w określonej dziedzinie spraw (np. klub praw kobiet, klub rozwoju przedsiębiorczości, czy klub młodych radnych),

- unormowania statutowe określające zasady działania klubów radnych nie mogą prowadzić do uszczuplenia na rzecz klubów ustawowych kompetencji organów rady np. nie mogą przekazywać im spraw związanych z organizacją pracy rady, gdyż te, zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zastrzeżone są dla przewodniczącego rady,

- zasady działalności klubów radnych nie mogą obejmować uzależnienia rozpoczęcia działalności klubu od zatwierdzenia jego regulaminu przez radę gminy.

Prawo do utworzenia klubu radnych

Styczniowa nowelizacja ustaw samorządowych wprowadziła istotne zmiany prawne w zakresie tworzenia i funkcjonowania klubów radnych. Odnośnie tworzenia klubów określiła w sposób sztywny liczbę radnych wymaganych do zawiązania klubu. Zgodnie z nowymi przepisami, klub radnych może zostać utworzony przez co najmniej 3 radnych. Ustawodawca nie pozostawił tym samym samorządom możliwości wprowadzenia w ich statutach zasad ani bardziej, ani mniej restrykcyjnych.

Zgodnie z uzasadnieniem do projektu ustawy nowelizującej, ustawowe określenie liczby radnych niezbędnej do utworzenia klubu ma zapobiegać potencjalnym restrykcyjnym regulacjom miejscowym w omawianym zakresie, które ograniczałoby wolność zrzeszania się radnych w klubach.

Wprowadzenie przez ustawodawcę sztywnej regulacji w zakresie liczby radnych wymaganej do utworzenia klubu może rodzić jednak uzasadnione wątpliwości, co do jej niezbędności i celowości. W orzecznictwie sądowym już kilka lat temu wykształciła się jednolita linia orzecznicza, w zakresie sposobu określania w statutach gmin progu liczbowego niezbędnego dla utworzenia klubu radnych. Wskazano w niej mianowicie, że powinien on nawiązywać do liczebności samej rady konkretnej gminy i nie może nadmiernie ograniczać praw radnych do ich reprezentacji w ramach określonych ugrupowań politycznych lub społecznych (zob. np. wyrok NSA z dnia 26.11.1996 r., sygn. akt II SA 910/96, ONSA 1997/4/167).

Mając na uwadze powyższe, uznać należy, że ustawowy próg trzyosobowy dla utworzenia klubu radnych znajduje swoje uzasadnienie w gminach małych i średnich, gdzie liczba radnych nie przekracza 20 osób. Natomiast jego zastosowanie do gmin największych (gdzie liczebność rady potrafi przekraczać 30 przedstawicieli mieszkańców), może już budzić wątpliwości - zwłaszcza z punktu widzenia wprowadzonych ustawą uprawnień klubów radnych w zakresie inicjatywy uchwałodawczej.

Niezależnie od samej oceny projektowanych regulacji wprowadzających sztywny próg liczby radnych niezbędnych do utworzenia klubu, wskazać należy, że ma ona określone konsekwencje prawne dla organizacji i funkcjonowania gminy i jej organów. Wejście w życie przedmiotowej regulacji, rodzi bowiem po stronie gmin obowiązek dostosowania ich statutów do ustawowych zasad tworzenia klubów radnych.

W świetle kategorycznego brzmienia nowego art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie ulega wątpliwości, że rewizji wymagają te przepisy statutowe, które przewidują obecnie odmienne zasady tworzenia klubu radnych, aniżeli wprowadzane nowelizacją np. często spotykane w praktyce przepisy wskazujące, że klub radnych może utworzyć 5 radnych. Wydaje się, że zmianie powinny ulec również i te regulacje statutowe, które przewidują tożsamy próg dla utworzenia klubu radnych, co próg wprowadzany nowelizacją. Pamiętać bowiem należy, że akty podustawowe nie mogą powtarzać zapisów ustawowych. Wymóg ten nie ma przy tym wyłącznie formalnego charakteru. Jego złamanie wpływa w sposób istotny na proces wykładni przepisów prawa jako że powtórzony w uchwale przepis ustawowy jest interpretowany w kontekście uchwały, w której jest umieszczony, a nie regulacji ustawowej, która wprowadza powtarzaną w nim treść normatywną.

Nowe uprawnienia klubów radnych

Przepisy ustawy o samorządzie gminnym w dotychczasowym brzmieniu wiązały z utworzeniem klubu radnych bezpośrednio wyłącznie jeden skutek prawny: konieczność zapewnienia w składzie komisji rewizyjnej reprezentacji wszystkich klubów radnych (art. 18a ust. 2). Nowelizacja styczniowa wzmocniła ustawową pozycje klubów radnych przewidując obligatoryjne uczestnictwo przedstawiciela klubu radnych w nowowprowadzanej, obowiązkowej dla każdej gminy komisji skarg, wniosków i petycji oraz przyznając klubowi prawo inicjatywy uchwałodawczej ze skutkiem w postaci obowiązku wprowadzenia do porządku obrad najbliższej sesji rady gminy projektu uchwały, zgłoszonego przez klub radnych, jeżeli wpłynął on do rady gminy co najmniej 7 dni przed dniem rozpoczęcia sesji rady. W tym trybie każdy klub radnych może zgłosić nie więcej niż jeden projekt uchwały na każdą kolejną sesję rady gminy. Zgodnie z uzasadnieniem nowelizacji obowiązek nałożony na przewodniczącego rady gminy ma na celu wyeliminowanie sytuacji, w której ograniczane lub wręcz „blokowane” są inicjatywy radnych.

Ww. przepisy wprowadzone nowelizacją powinny niewątpliwie zostać uwzględnione w regulacjach statutowych gmin. Każda gmina musi bowiem obligatoryjnie określić w statucie zasady i tryb działania komisji skarg, wniosków i petycji. Nowelizacji podlegać powinny także te regulacje statutowe, które w sposób odmienny od wprowadzanych nowelą, regulują katalog podmiotów legitymowanych do wystąpienia z inicjatywą uchwałodawczą i zasady postępowania przewodniczącego w razie skorzystania przez podmiot legitymowany z tejże inicjatywy.

Ocena wprowadzonych nowelą styczniową regulacji prawnych

Wprowadzone nowelizacją styczniową zmiany w zakresie tworzenia i funkcjonowania klubów radnych należy ocenić co do zasady pozytywnie. Niewątpliwie sprzyjać one mogą silniejszej i skuteczniejszej reprezentacji mieszkańców gminy przez radnych nietworzących większości w radzie gminy, a tym samym mogą się przysłużyć wzmocnieniu realizacji zasad demokratyzmu na szczeblu gminnym. Oceniając nowe regulacje prawne nie można jednak tracić z pola widzenia tego, że mogą one być poletkiem do nadużyć i być wykorzystywane do paraliżowania bieżącej pracy rady gminy.

Uprawnienia, w jakie ustawodawca wyposażył kluby radnych rodzi niewątpliwie ryzyko ich nadużywania dla bieżących celów politycznych. Można bowiem wyobrazić sobie sytuację celowego „rozdrabniania się” klubów zawiązywanych dotychczas według określonego klucza (np. partyjnego), „pączkowania” klubów złożonych z tych samych radnych w różnych konfiguracjach osobowych, czy też powoływania klubów ad hoc dla realizacji doraźnych inicjatyw politycznych.

Mając na uwadze ww. ryzyko, zasadnym wydaje się, by w trakcie prac nad nowelizacją statutu, rozważyć wprowadzenie do niego dodatkowych mechanizmów zabezpieczających radę przed nadużywaniem przyznanych ustawą klubom radnych uprawnień. W tym zakresie rozważyć można np. możliwość wprowadzenia do statutu ograniczeń w zakresie liczby klubów, do których może przynależeć radny. Za legalnością takiego rozwiązania opowiedział się Wojewoda Podlaski, który wskazał, że przynależność radnego do więcej niż jednego klubu powoduje brak wiarygodności przy korzystaniu przez klub radnych z uprawnień przysługujących im na podstawie m.in. art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. (rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 19 grudnia 2006 r., NK.II.A.Ch.0911-189/06). Wskazać jednak należy, że pogląd ten spotkał się z krytyką doktryny, w której wskazano, że brak ograniczeń co do uczestnictwa radnych w wielu klubach, powoduje, że radni mogą tworzyć wiele klubów w zależności od potrzeb (I. Krześnicki, Utworzenie klubu radnych w gminie i powiecie, Samorząd LEX 2010). W konsekwencji, wprowadzenie podanego przykładowo mechanizmu ograniczającego radnym wolność zrzeszania się w klubach, lub jakiegokolwiek innego mechanizmu tego typu, wymaga dogłębnej analizy prawnej oraz rzetelnego uzasadnienia.

Niewątpliwie, dyskusję dotyczącą wypracowania odpowiednich mechanizmów prawnych w zakresie określenia ram funkcjonowania klubów radnych powinna zostać podjęta jeszcze przed rozpoczęciem kadencji przez nowowyłonione organy samorządowe. Pamiętać bowiem należy, że każda zmiana w tym zakresie w trakcie trwania kadencji może być poczytana jako „zmiana reguł gry w trakcie jej trwania”.

Kluby radnych w nowej kadencji gmin