Prawo Dla Samorządu

NSA potwierdził, że dla tworzenia spisów wyborców, a tym samym dla przesądzenia o posiadaniu bądź nie, biernego i czynnego prawa wyborczego decydującym czynnikiem jest miejsce zamieszkania, a nie zameldowania.

Wyrokiem z dnia 4 lipca 2017 r. (II OSK 862/17) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, wniesioną przez radnego od wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 14 grudnia 2016 r. (III SA/Wr 1049/16) stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego. Sprawa tocząca się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym opisywana była już na łamach Portalu („Miejsce zameldowania a wygaśnięcie mandatu radnego”).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Organ nadzoru, po bezskutecznym wezwaniu rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wygaszenia mandatu radnego, wydał zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie wspomnianego mandatu. Powodem ingerencji Wojewody była uzyskana informacja, z której wynikało iż radny nie posiada prawa wybieralności w gminie, w której sprawuje mandat. W toku postępowania wyjaśniającego potwierdziło się, że zamieszkuje on na terenie innej gminy, gdzie wspólnie z synem i małżonką prowadzi gospodarstwo domowe.

Na skutek podjętych czynności ustalono, że skarżący na stałe zameldowany jest w gminie, w której sprawuje mandat radnego, jednak miejsce jego zamieszkania znajduje się poza terytorium tej gminy- w miejscowości gdzie zameldowany jest tymczasowo na okres od dnia 10 listopada 2014 r. do dnia 30 czerwca 2018 r. Skarżący wyjaśnił, że czasowy pobyt związany jest z pomocą synowi w pracach remontowo-budowlanych oraz w prowadzeniu działalności gospodarczej. Tymczasowa zmiana miejsca zamieszkania, zdaniem radnego, miała się przyczynić do szybszego zakończenia wykonywanych prac, gdyż zaoszczędzoną kwotę (związaną z nieponoszeniem kosztów dojazdów) miał przeznaczać na ich szybsze zakończenie.

Zważywszy na wyniki powyższych ustaleń, Wojewoda ocenił, że skarżący nie posiada prawa wybieralności w gminie, w której objął mandat, ponieważ jego centrum życiowe skoncentrowane jest poza terytorium tej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z przepisami Kodeksu wyborczego (art. 11 § 1 pkt 5 w zw. z art. 10 § 1 pkt 3) bierne prawo wyborcze do organu kolegialnego gminy przysługuje osobie, która stale zamieszkuje jej terytorium.

Poprzez stałe zamieszkanie, zgodnie z art. 5 pkt 9 Kodeksu wyborczego, należy rozumieć zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu. Wymagane jest zatem spełnienie obu przesłanek tj. pobytu w sensie fizycznym w danej miejscowości oraz zamiaru (woli) stałego pobytu. Organ nadzoru zaznaczył również, że zgodnie z przepisami prawa cywilnego można mieć tylko jedne miejsce zamieszkania (art. 28 Kodeksu cywilnego). W zarządzeniu zastępczym podkreślone zostało, że przepisy prawa nie uzależniają biernego i czynnego prawa wyborczego od zameldowania, a jedynie od stałego zamieszkiwania na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego.

Wojewoda wskazał, iż ustalając, czy dana osoba rzeczywiście stale zamieszkuje w danym miejscu bierze się pod uwagę nie tyle oświadczenia tej osoby, co jej uzewnętrznione zachowanie się. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem miejsce stałego zamieszkania znajduje się tam, gdzie osoba realizuje swoje podstawowe funkcje życiowe, tj. mieszka, spożywa posiłki, nocuje, wypoczywa, przechowuje swoje rzeczy niezbędne do codziennego funkcjonowania. Wystąpienie wymienionych działań świadczy o skupieniu w danym miejscu aktywności życiowej związanej z pracą czy rodziną, a to niezbędne jest do uznania tego miejsca za te, w którym osoba stale zamieszkuje.

Na zarządzenie zastępcze wygaszające mandat skargę wniósł radny, którego dotyczył ten akt nadzoru. Zarzucił, że podjęto go z istotnym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi wskazał, że postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało w sposób wadliwy oraz, że w opisywanym przypadku nie zachodzą okoliczności umożliwiające wydanie zarządzenia zastępczego. Skarżący zaznaczył również, że zmiana jego miejsca zamieszkania ma charakter jedynie przejściowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę wniesioną na akt nadzoru Wojewody. Poparł argumenty zawarte w zarządzeniu zastępczym i stwierdził, że mandat radnego został wygaszony zgodnie z obowiązującymi przepisami, które zakładają wygaśnięcie mandatu wraz z utratą (bądź nieposiadaniem w dniu wyborów) biernego prawa wyborczego.

Od wyroku WSA radny wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię. Jego zdaniem błędnie rozstrzygnięto, że adresem zamieszkania skarżącego (w rozumieniu wcześniej przytaczanych przepisów Kodeksu wyborczego oraz Kodeksu cywilnego) jest miejscowość, w której obecnie przebywa jedynie tymczasowo. Uznanie opisanego miejsca za miejsce stałego pobytu radnego pozbawiło go biernego prawa wyborczego w gminie, w której był członkiem organu kolegialnego. Radny wskazał, że ocena miejsca zamieszkania winna być ustalana w oparciu o czynnik zewnętrzny (faktyczne przebywanie) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu) oraz, że każdorazowo pod uwagę powinien być zamiar danej osoby. Zdaniem skarżącego wystarczająco wyraził fakt, że stałym miejscem jego zamieszkania jest miejscowość, w której jest on stale zameldowany. Skarżący podnosi również to, iż w jego sprawie nie zaistniały przesłanki, które umożliwiałyby wydanie przedmiotowego zarządzenia zastępczego, dlatego że w dniu wyborów (jak i na dzień sporządzenia niniejszej skargi) w jego ocenie posiadał bierne prawo wyborcze. Jako dowód wskazał to, że figurował w rejestrze wyborców. W skardze kasacyjnej wskazano również na naruszenie przepisów postępowania, których nieprzestrzeganie doprowadziło do ustalenia nieprawidłowego stanu faktycznego sprawy. Radny wskazał, że naruszono także art. 11 § 1 pkt 5 w związku z art. 10 § 1 pkt 3 lit. a Kodeksu wyborczego w związku z art. 62 ust. 1 Konstytucji RP poprzez pozbawienie go biernego i czynnego prawa wyborczego w jakiejkolwiek gminie. Potwierdza to stanowisko wójta gminy, w której skarżący przebywa tymczasowo wraz z synem i żoną, zgodnie z którym niemożliwe jest wpisanie do spisu wyborców skarżącego, ze względu na charakter jego pobytu, tj. zameldowanie na pobyt czasowy.

Skarżący wniósł o uchylenie wyroku WSA w całości i ponowne przekazanie sprawy do sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej nie mają uzasadnionych podstaw.

Zdaniem sądu II instancji, WSA (jak i wcześniej Wojewoda) prawidłowo ustaliło miejsce stałego zamieszkania skarżącego. Nie jest to miejsce, w którym jest zameldowany na okres stały, a miejsce w którym aktualnie przebywa wraz z rodziną, gdzie zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym, skoncentrowane jest jego centrum życiowe. W orzecznictwie przyjmuje się, że „o miejscu zamieszkania decydują występujące łącznie dwie przesłanki faktyczne tj. przebywanie w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości (corpus tj. czynnik zewnętrzny) i zamiar stałego pobytu (animus, tj. czynnik wewnętrzny” (NSA, II OSK 2172/14). Czynnik wewnętrzny przejawiać się może przykładowo zlokalizowaniem w danej miejscowości tzw. stałego ogniska domowego. Sąd wskazał też, że wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli, ważne jest by zamiar taki wynikał z zachowania danej osoby. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że o zamieszkiwaniu w danej miejscowości można mówić, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, iż miejscowość ta jest głównym ośrodkiem działalności danej osoby. Zdaniem NSA trafnie oceniono, że centrum życiowe skarżącego koncentruje się nie jak twierdzi on sam w miejscu, gdzie zameldowany jest na okres stały, ale w miejscu gdzie obecnie przebywa z rodziną. Przemawiają za tym takie okoliczności jak to, że skarżący w tym miejscu m.in. nocuje, uiszcza opłaty za gospodarowanie opłatami komunalnymi, pomaga synowi w prowadzeniu działalności gospodarczej, czy też spożywa posiłki.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił stanowisko sądu I instancji co do odrębnego znaczenia miejsca zamieszkania i zameldowania. Zameldowanie w judykaturze wskazywane jest jako powiadomienie właściwego organu o zamiarze zamieszkiwania pod danym adresem, samo zameldowanie ma jedynie charakter ewidencyjny. Zdaniem NSA niedopuszczalne jest utożsamianie miejsca zamieszkania z miejscem zameldowania na pobyt stały. Także wpisanie do rejestru wyborców nie przesądza o miejscu zamieszkania. Sąd podkreślił, że wedle obowiązujących przepisów (art. 19 § 1 w związku z art. 20 § 1 i 2 Kodeksu wyborczego) osoba nie zameldowana w danej gminie na pobyt stały ale tam mieszkająca, może być wpisana do rejestru wyborców tej gminy. Wpis uzależniony jest od złożenia właściwego wniosku przez osobę zainteresowaną i następnie wydania pozytywnej decyzji przez właściwy organ wykonawczy. Dla tworzenia spisów wyborców, a tym samym dla przesądzenia o posiadaniu bądź nie, biernego i czynnego prawa wyborczego decydującym, czynnikiem jest miejsce zamieszkania, bez znaczenia pozostaje w tym przypadku w jakiej miejscowości osoba zameldowana jest na pobyt stały.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.

Miejsce zamieszkania jako warunek posiadania prawa wybieralności w wyborach do organów stanowiących JST