Prawo Dla Samorządu

W ostatnim czasie rozstrzygnięto część wątpliwości związanych z zakresem wyłączenia od obowiązku zapłaty opłaty skarbowej w sprawach budownictwa mieszkaniowego, przesądzając, iż dotyczy ono w szczególności decyzji o warunkach zabudowy, której przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej realizację budowy budynku mieszkalnego, a także zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego.

Przypomnieć należy, że zgodnie z ustawą z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej podlegają czynności w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (wydanie zezwolenia, a także – na wniosek strony – dokonanie czynności urzędowej, wydanie zaświadczenia) oraz złożenie w sprawie z zakresu administracji publicznej lub w postępowaniu sądowym dokumentu, z którego wynika pełnomocnictwo lub prokura.

Zakres przedmiotowy opłaty skarbowej jest zatem dość szeroki, co znajduje potwierdzenie w obszernym załączniku do ustawy zawierającym wykaz poszczególnych przedmiotów opłaty skarbowej oraz stawek tej opłaty.

W załączniku do ustawy o opłacie skarbowej, jak i w jej części „zasadniczej” zawarto także szereg zwolnień i wyłączeń, których stosowanie często wywołuje wątpliwości w praktyce. Wynika to najczęściej z kolizji dwóch dyrektyw interpretacyjnych. Z jednej strony bowiem w orzecznictwie sądowym ugruntowana jest ogólna reguła wykładni, stosownie do której wszelkie przepisy wprowadzające zwolnienia i wyłączenia od podatków i opłat, jako wyjątki od zasady powszechności opodatkowania, winny być interpretowane ściśle. Z drugiej strony, owe zwolnienia i wyłączenia najczęściej służą realizacji określonych, pożądanych z punktu widzenia ustawodawcy, stanów (normy celu społecznego), co w kompleksowej wykładni przepisów prawa podatkowego również nie powinno pozostawać bez znaczenia.

Na gruncie opłaty skarbowej spory dotyczą nierzadko wyłączenia ustanowionego w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o opłacie skarbowej. W myśl tego przepisu, nie podlega opłacie skarbowej dokonanie czynności urzędowej, wydanie zaświadczenia oraz zezwolenia w sprawach budownictwa mieszkaniowego.

Wskazuje się, że przepisy powyższej ustawy mają charakter wtórny i regulują jedynie kwestie należności publicznoprawnej, jaką jest opłata skarbowa. Ustawa o opłacie skarbowej nie zawiera natomiast własnej definicji pojęcia „sprawa budownictwa mieszkaniowego”. Zgodnie z niedawnym stanowiskiem Ministra Finansów zawartym w interpretacji ogólnej wydanej 25 kwietnia 2017 r. (PS1.8201.1.2017), oznacza to, że pojęciu temu należy nadać taką treść, jaka wynika z przepisów odrębnych, w szczególności ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiącej materialnoprawną podstawę wydawania pozwoleń na budowę.

Zdaniem Ministra Finansów, analiza przepisów Prawa budowalnego, w szczególności art. 3 tej ustawy, zawierającego m.in. definicje budowy oraz budynku mieszkalnego prowadzi do wniosku, że przez budownictwo mieszkaniowe (wielo i jednorodzinne) należy rozumieć wznoszenie, odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę, a także prace polegające na montażu lub remoncie budynków mieszkalnych wraz z instalacjami i urządzeniami budowlanymi zapewniającymi właściwe funkcjonowanie budynku mieszkalnego.

W tym kontekście, nie podlega opłacie skarbowej dokonanie czynności urzędowych, wydanie zaświadczeń oraz zezwoleń (pozwoleń) w ramach procesu budowlanego związanego z budową budynku mieszkalnego, w tym zagospodarowania terenu budowy wraz z wykonaniem przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budownictwa mieszkaniowego, zjazdu z drogi, a także budowy garażu (zarówno umiejscowionego w bryle budynku, jak i wolnostojącego).

Niezbędnym elementem realizacji procesu budowlanego jest decyzja o warunkach zabudowy. Jeżeli przedmiotem powyższej decyzji jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej realizację budowy wyłącznie budynku mieszkalnego, nie podlega ona opłacie skarbowej na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o opłacie skarbowej, jako wydana w sprawach budownictwa mieszkaniowego.

W konsekwencji powyższego – jak stwierdza powołana interpretacja ogólna – należy przyjąć, że kryterium decydującym o zastosowaniu wyłączenia od opłaty skarbowej w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy jest rodzaj inwestycji dla której jest ona wydawana, bez względu na to, w ramach jakiej zabudowy (zagrodowej, mieszkaniowej, innej) realizowana będzie na podstawie tej decyzji oraz innych wymaganych pozwoleń budowa budynku mieszkalnego.

W stanowisku Ministra Finansów akcent położony został na ścisły związek danej sprawy z procesem budowlanym. Takie kryterium powinno być rozstrzygające w większości spraw, w niektórych jednak może być zawodne. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, rozstrzygając w jednej ze spraw możliwość stosowania art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy oraz przewidzianego w tym przepisie wyłączenia od obowiązku zapłaty opłaty skarbowej do zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego, które jest niezbędne do realizacji przysługującego członkowi spółdzielni prawa do żądania ustanowienia przez spółdzielnię mieszkaniową odrębnej własności lokalu mieszkalnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok z 25.11.2016 r., II FSK 588/16), w ustawie o opłacie skarbowej nie ma odesłania do przepisów prawa budowlanego, czy innych ustaw, które dotyczą lokali mieszkalnych, co wskazuje na konieczność poszukiwania znaczenia pojęcia „sprawy budownictwa mieszkaniowego” w języku powszechnym.

I tak, w Słowniku Języka Polskiego pod redakcją W. Doroszewskiego wskazano, że pod pojęciem „budownictwo mieszkaniowe” należy rozumieć „zespół zagadnień związanych z budownictwem i użytkowaniem mieszkań”. Natomiast pod pojęciem „mieszkalny” należy rozumieć „służący lub nadający się do mieszkania” (PWN Warszawa 1963 r., t. 4, s. 662). Z kolei w Słowniku Języka Polskiego pod redakcją M. Szymczaka wskazano, że pod pojęciem „mieszkalny” należy rozumieć „służący lub nadający się do mieszkania”, natomiast pojęcie „mieszkaniowy” to „odnoszący się do mieszkania” (PWN, wyd. II zmienione i poprawione, T. 2, s. 162-163).

W świetle powyższego można uznać, że zwrot „w sprawach budownictwa mieszkaniowego”, którym posługuje się przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, należy rozumieć szeroko – jako zespół zagadnień związanych z budownictwem i użytkowaniem mieszkań. Użycie przez ustawodawcę ogólnej formuły „sprawy budownictwa mieszkaniowego” samo w sobie wskazuje na niezasadność zawężania jej zakresu, co znajduje dodatkowe uzasadnienie w zasadzie rozstrzygania wątpliwości na korzyść podatnika (in dubio pro tributario), która obecnie ma ustawowe umocowanie w art. 2a Ordynacji podatkowej.

Nadto Naczelny Sąd Administracyjny odwołuje się do trafnego poglądu doktryny (Z. Ofiarski w komentarzu do art. 2 ust. 2 pkt 2 u.o.s., zamieszczonym w SIP LEX), zgodnie z którym „Budownictwo to dział gospodarki obejmujący wznoszenie, konserwację, remontowanie i rekonstrukcję obiektów budowlanych w zależności od przeznaczenia tych obiektów - dotyczy to budownictwa ogólnego, w tym mieszkaniowego. Decydującym kryterium wyłączenia obowiązku uiszczenia opłaty skarbowej jest prowadzenie budownictwa na cele mieszkaniowe (ABC 2009). Wyłączenie od opłaty skarbowej dotyczące dokonania czynności urzędowej, wydania zaświadczenia oraz zezwolenia w sprawach budownictwa mieszkaniowego należy rozumieć szeroko. Dotyczy ono ogółu spraw mieszkaniowych związanych nie tylko z samym budownictwem mieszkaniowym, ale również innych spraw, jak np. kredytowanie, dodatki mieszkaniowe, administrowanie budynkami mieszkalnymi itp. Oznacza to, że czynności urzędowe, zaświadczenia i zezwolenia w sprawie budowy np. instalacji gazowej, elektrycznej itp. w budynkach mieszkalnych również nie podlegają opłacie skarbowej”.

Przyjąć należy, za stanowiskiem NSA i Z. Ofiarskiego, że art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o opłacie skarbowej ustanowiony został w ramach zamierzeń udzielania szerokiego poparcia budownictwu mieszkalnemu. Zatem w procesie wykładni tego przepisu należy uwzględniać ów cel społeczny.

Uwzględniając powyższe założenia, przyjąć należy, iż zwrot „w sprawie budownictwa mieszkaniowego” jest na tyle pojemny, że mogą się w nim mieścić zarówno zagadnienie związane z procesem budowania jako takim, jak również z procesem użytkowania mieszkań.

Lokal mieszkalny, w odniesieniu do którego zakończono już proces budowy, a który ma „służyć zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych ludzi”, bez wydania ww. zaświadczenia o samodzielności lokalu nie będzie mógł podlegać ani obrotowi cywilnoprawnemu, ani nie będzie mógł być użytkowany, czyli nie będzie mógł być wykorzystywany zgodnie z celem, któremu ma służyć. Także w przypadku omawianego zaświadczenia należy więc uznać, iż jest ono wydawane „w sprawach budownictwa mieszkaniowego”.

Opłata skarbowa w sprawach budownictwa mieszkaniowego