Ostatni rok przyniósł widoczną zmianę sposobu postrzegania problematyki niedofinansowania zadań zleconych. Kwestia wcześniej postrzegana jako swoista, nierozwiązywalna bolączka samorządów, z biegiem czasu (a także: kolejnych pozytywnych dla j.s.t. rozstrzygnięć sądowych) staje się zagadnieniem, którego uregulowanie postrzegane jest już jako realne zadanie, postawione przed ustawodawcą oraz administracją rządową i samorządową. Cieszy więc każda kolejna inicjatywa służąca konstruktywnemu pochyleniu się nad zagadnieniem.

27 lutego br. podczas posiedzenia Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej przedstawiona została informacja Najwyższej Izby Kontroli o wynikach kontroli: „Dotowanie zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych ustawami”. Informacją objęte zostały wyniki dwóch przeprowadzonych kontroli:

• Dotowanie zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych ustawami (kontrola planowana P/16/009), której przedmiotem była ocena prawidłowości, skuteczności i efektywności działania systemu dotacyjnego w zakresie tych zadań.
• Planowanie i wykonywanie budżetu państwa w zakresie dotacji celowych na zadania zlecone jednostkom samorządu terytorialnego (kontrola doraźna I/15/001) w przedmiocie oceny prawidłowości i skuteczności sprawowania kontroli nad planowaniem, przekazywaniem i rozliczaniem dotacji celowych na zadania zlecone jednostkom samorządu terytorialnego oraz ocena działania systemu finansowania i rozliczania samorządów z realizacji tych zadań.

Kontrola: dotowanie zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych ustawami przeprowadzona została w 15 podmiotach (w urzędach wojewódzkich, urzędach marszałkowskich, starostwach powiatowych, oraz gminach, w tym: o statusie miast na prawach powiatu). Z kolei,  kontrola doraźna planowanie i wykonywanie budżetu państwa w zakresie dotacji celowych na zadania zlecone jednostkom samorządu terytorialnego przeprowadzona została w Ministerstwie Finansów.

Dualizm dotacji

Najwyższa Izba Kontroli w swoim raporcie słusznie zwraca uwagę na pewien dualistyczny charakter dotacji celowych na zadania zlecone: przeważającą  (pod względem kwotowym)  kategorią dotacji celowych są środki, przekazywane samorządom w celu regulowania zobowiązań wobec osób uprawnionych do określonych ustawą świadczeń czy refundacji (tzw. dotacje o charakterze transferowym). Środki te, jak podkreśla NIK, są zasadniczo – poza nielicznymi wyjątkami – przekazywane w sposób prawidłowy (zarówno co do terminowości, jak i co do wysokości dotacji). Co znaczące, ich łączna wartość – podając za NIK - stanowiła prawie 92 % kwoty wszystkich dotacji przekazanych j.s.t. na zadania zlecone.

Choć mogłoby się wydawać, że ewentualne nieprawidłowości związane z pozostałą częścią dotacji celowej na realizację zadań zleconych są problemem marginalnym (środki te stanowią bowiem mniej niż 10 % łącznej wartości wszystkich dotacji), to jednak skala działalności jednostek samorządu terytorialnego transponuje owe kilka procent w kwoty rzędu nawet kilku miliardów złotych rocznie. W perspektywie powyższego, występowanie nieprawidłowości w kalkulowaniu i przekazywaniu tej części dotacji celowej, staje się realnym i istotnym dla budżetów samorządów problemem.

Ocena NIK

Cytując za Informacją o wynikach kontroli: „przedmiotem sporów pomiędzy stroną rządową i stroną samorządową pozostawała wysokość dotacji przeznaczonych przede wszystkim na finansowanie wydatków osobowych i rzeczowych ponoszonych przez samorządowe jednostki organizacyjne w związku z realizacją zadań zleconych z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych ustawami. Zdaniem NIK spory te są konsekwencją niejednoznacznych i niespójnych przepisów regulujących kwestie planowania i rozliczania tych dotacji, przez co system dotowania zadań zleconych nie mógł działać właściwie”.

Identyfikując źródła powstania tak istotnych  rozbieżność pomiędzy stroną przekazującą dotację, a stroną wydatkującą przedmiotowe środki, NIK zwrócił uwagę na kwestię braku spójności pomiędzy – z jednej strony - zasadami regulującymi sposób kalkulowania i przekazywania kwot dotacji oraz – z drugiej strony – zagwarantowaną samorządom przepisami prawa swobodą decyzyjną w zakresie optymalnego – w ich ocenie - sposobu realizacji zadań zleconych.

Próby rozwiązania problemu

Najwyższa Izba Kontroli, oceniając dotychczas podejmowane próby systemowego rozwiązania problemu niedofinansowania zadań zleconych, (o których pisaliśmy już wcześniej), zwraca uwagę, że – co do zasady - wprowadzanie jednolitych w skali kraju zasad kalkulacji dotacji celowej na zadania zlecone należy uznać za racjonalne w swoim celu działanie. Praktyka wdrażania przedmiotowych algorytmów dla kolejnych zadań zleconych rodzi jednak kolejne punkty sporne, a rzetelna analiza wprowadzanej metodologii odsłania kolejne braki i nieprawidłowości przyjętego instrumentu. Zdaniem kontrolujących, jakkolwiek pozytywnie oceniać należy podejmowanie działań służących zracjonalizowaniu sytuacji finansowania zadań zleconych, to jednak „w celu zapewnienia zgodności systemu dotowania zadań zleconych z przepisami i poprawienia jego efektywności i przejrzystości, wskazana jest dalsza przebudowa tego systemu”.

Zadania zlecone czy własne?

Kompleksowym rozwiązaniem, które proponuje w tej kwestii NIK, jest zmiana charakteru dotychczasowych zadań zleconych w zadania o charakterze zadań własnym: „Najwyższa Izba Kontroli zwraca się do Rady Ministrów o rozważenie rozwiązania polegającego na przekształceniu w zadania własne j.s.t. zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, mających charakter zadań stałych. Ze względu na istotny udział w budżetach j.s.t. i trudność w dopasowaniu strumienia dochodów własnych, wydatki o charakterze transferowym – na przykład świadczenia, wypłaty na rzecz przedsiębiorców, wypłaty związane z gospodarowaniem nieruchomościami Skarbu Państwa – powinny być w dalszym ciągu finansowane z budżetu państwa, w formie dotacji celowych na zadania własne, natomiast koszty obsługi tych zadań byłyby pokrywane przez j.s.t., po adekwatnym zwiększeniu wpływów j.s.t. z tytułu dochodów własnych lub subwencji ogólnej”.

Jakkolwiek, przedstawiona w Informacji o wynikach kontroli idea przekształcenia charakteru zadań zleconych w zadania własne jst zaczęła pojawiać się ostatnimi czasy w toku dyskusji nad systemowym rozwiązaniem problemów finansowania zadań zleconych, to jednak konstrukcja ta wciąż rodzi wiele pytań i wątpliwości w kontekście skutków jej wdrożenia.

Nie sposób zaprzeczyć, że ujednolicenie charakteru zadań pozwoli uniknąć utrzymywania pewnej fikcji i sztucznego podziału pomiędzy obiema kategoriami zadań. Wprawdzie, różni je sposób finansowania (w realiach dofinansowywania zadań zleconych ze środków własnych jst: tylko częściowo) oraz tryb i zakres kontroli instancyjnej, to jednak zarówno forma ich realizacji, jak i zasoby do jej realizacji wykorzystywane (w szczególności: zasoby osobowe i materiałowe) są analogiczne. Skutkuje to często (na etapie podejmowania przez samorządy próby oszacowania realnych wydatków na zadania zlecone) znacznymi trudnościami w jednoznacznym przypisaniu danych kosztów jako ponoszonych na realizację zadań własnych bądź zleconych. Co charakterystyczne, również w świadomości mieszkańców wspólnoty samorządowej, obie kategorie zadań stanowią zadania samorządu (w znaczeniu przypisywanym zadaniom własnym), co skutkuje ponoszeniem przez gminy / powiaty / województwa – w opinii społeczności lokalnej - odpowiedzialności nie tylko za ich realizację, ale również za zapewnienie odpowiedniego poziomu ich finansowania.

Jakkolwiek przedstawiona koncepcja ujednolicenia charakteru zadań warta jest rozważenia, to jednak należy pamiętać, że sama zmiana charakteru zadania, bez zapewnienia odpowiedniego i realnie skalkulowanego źródła finansowania, w żaden sposób nie przybliży samorządów i administracji rządowej do rozwiązania problemu. Kwestia formalnego przypisania danego zadania publicznego do jednej bądź drugiej kategorii podmiotów jest bowiem w praktyce zagadnieniem drugorzędnym. Rzeczywiste rozwiązanie problemu musi opierać się na przeprowadzeniu - wspólnie przez stronę dotującą i wydatkującą - rzetelnego procesu zidentyfikowania i oszacowania uzasadnionych kosztów realizowania zadania. Jak się wydaje, największą bolączką aktualnego systemu finansowania zadań zleconych jest bowiem brak odpowiedniego współdziałania i – co za tym idzie - porozumienia pomiędzy obiema kategoriami podmiotów w zakresie przyjęcia wspólnego – i akceptowanego przez obie strony - modelu finansowania zadań zleconych. Dopiero w oparciu o konsensus obu głównych podmiotów możliwe będzie wypracowanie realnego i satysfakcjonującego rozwiązania.